La nature du conflit
Le conflit lié au statut final de la province serbe du Kosovo, sous administration internationale depuis 1999 (résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies), est un conflit interne identitaire opposant depuis la fin des années 90 l'État central serbe à sa province indépendantiste à majorité albanaise (95% des 2 millions de Kosovars), sur fond de désillusions politiques et de difficultés économiques (plus de 50% de chômage).
Ce conflit interne est compliqué depuis l'origine d'ingérences extérieures mettant aux prises les puissances rivales américaine et russe en compétition pour maximiser leurs zones d'influence respectives.
Les protagonistes et les enjeux du conflit
Washington appuie Pristina – qui exclut toute indépendance incomplète, y compris une autonomie provinciale élargie – et souhaite démobiliser au plus tôt ses militaires engagés sur le théâtre kosovar.
Moscou soutient Belgrade – qui rejette toute atteinte à l'intégrité territoriale serbe, y compris une partition du Kosovo entre le Nord serbe et le Sud albanophone – avec laquelle il partage un fonds commun culturel, linguistique et religieux, et avec laquelle il a tissé des liens économiques et énergétiques. La résolution 1244 du Conseil de sécurité reconnaît la souveraineté serbe au Kosovo. La Constitution serbe d'octobre 2006 dispose que le Kosovo fait partie intégrante de la Serbie.
Ces rivalités de puissance sont exacerbées depuis que Moscou réagit à sa décote internationale pour resurgir comme puissance régionale, cherchant tout à la fois à extraire des concessions diplomatiques de la communauté internationale et à tester ses nouvelles marges de manœuvre.
Le dossier kosovar est une rétribution parmi d'autres du système global des marchandages entre les États-Unis et la Russie mettant aux prises projets américains (établir un système de défense anti-missile sur les territoires de la Pologne et de la République tchèque, intégrer l'Ukraine et la Géorgie à l'OTAN) et menaces russes (accommoder Téhéran sur son programme nucléaire, suspendre la participation aux traités sur les Forces armées conventionnelles en Europe[1] et sur les Forces nucléaires intermédiaires, ou encore contester le rôle joué par l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe). Cela signifie que l'issue du conflit est largement conditionnée par l'évolution de leur dynamique conflictuelle sous l'œil encore attentiste d'une Union européenne désunie.
La Russie pratique l'obstruction au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies dont elle est membre permanent. Elle a rejeté au printemps le rapport de l'envoyé spécial des Nations Unies, Marti Ahtisaari, qui, postulant l'irréalisme d'une simple autonomie provinciale élargie et l'inévitabilité de l'indépendance, proposait d'octroyer au Kosovo (tout en garantissant la protection de la minorité kosovare serbe) une indépendance sous la supervision temporaire de l'OTAN et de l'UE; certains attributs symboliques de la souveraineté étatique (une Constitution, une armée, un drapeau et un hymne); et la possibilité de siéger aux Nations Unies. Certes, une simple abstention russe n'aurait pas nécessairement permis l'adoption des propositions Ahtisaari par le Conseil: si les États-Unis, le Royaume-Uni, la France, l'Italie, la Belgique et la Slovaquie approuvaient le projet, la Chine s'y opposait (redoutant les répercussions dans ses provinces "rebelles" taïwanaise et tibétaine) tandis que la République démocratique du Congo, le Ghana et l'Indonésie émettaient des réserves, et que l'Afrique du Sud, le Panama, le Pérou et le Qatar restaient indécis. Mais, en refusant l'imposition d'autre chose qu'une "solution négociée acceptable pour les deux parties", la Russie use d'une tactique dilatoire pour accorder de fait au gouvernement serbe un pouvoir de veto aussi longtemps que ce dernier ne peut (ou ne veut) pas s'entendre avec les responsables kosovars.
L'impasse du conflit
Les négociations en cours entre Serbes et Kosovars sous la médiation de la troïka du Groupe de Contact[2] achoppent sur l'intransigeance des parties et la difficulté à trouver un compromis.
Or, le Parti démocratique du Kosovo a remporté les législatives du 17 novembre dans la province, devant la Ligue démocratique du Kosovo plus modérée et alors que les Kosovars serbes boycottaient le scrutin. Son président Hashim Thaci (ancien chef politique de l'Armée de libération du Kosovo) menace de déclarer unilatéralement l'indépendance de la province si aucun accord n'est conclu avec le gouvernement central au terme des négociations le 10 décembre.
Si l'actuel premier ministre kosovar Agim Ceku veut rassurer l'Occident en rappelant que sa province ne s'autoproclamera indépendante qu'avec son soutien, cette seule perspective expose la désunion des États occidentaux comme des membres de l'UE. Les perceptions disparates des intérêts nationaux réactivent les clivages politiques qui avaient divisé les camps occidental et européen lors de l'intervention militaire de 1999 et entrave une position diplomatique commune – même si tous redoutent que l'absence de résolution du Conseil de sécurité ne complique le déploiement d'une force de stabilisation multinationale en remplacement des 16 000 militaires de la Kosovo Force (KFOR, OTAN) et en appui de la Mission d'administration Intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK).
Les États traditionnellement proserbes – Bulgarie, Grèce, Roumanie et surtout Chypre – et ceux menacés par des nationalismes centrifuges – Royaume-Uni (Écosse), Espagne (Catalogne et Pays basque), Belgique (Flandre) et Slovaquie (minorité hongroise) – s'opposent à la manœuvre kosovare unilatérale, leurs intérêts convergeant ipso facto avec ceux de la Russie.
Sensible aux revendications nationalistes et au respect du droit international public, l'Allemagne l'appuie à condition que le Conseil de sécurité l'approuve d'une résolution.
Privilégiant les aspirations nationales à l'ordre juridique international, les États-Unis, la France (et la Turquie) la soutiennent même non approuvée par le Conseil.
Alors même que l'Union européenne dispose d'un important levier d'influence sur Belgrade via la perspective d'une adhésion (que la conclusion d'un Accord de Stabilisation et d'Association avec la Bosnie-Herzégovine le 4 décembre tempère déjà l'indépendantisme des Bosniaques serbes confirme ce pouvoir d'influence), cette absence de position diplomatique commune entame son autorité morale et sa crédibilité diplomatico-stratégique, compromet sa capacité à mener une action commune et distend un peu plus le lien transatlantique.
Les enjeux de l'irrésolution du conflit
Irrésolue ou mal résolue, la problématique du statut final de la province du Kosovo présente de nombreux enjeux.
Le pourrissement de la situation radicalise les stratégies des formations ultranationalistes des deux camps et, au-delà, des enclaves ethniques albanaises de Serbie (la vallée du Presevo), du Monténégro et de Macédoine: le Parti radical serbe de Tomislav Nikolic exige dorénavant le redéploiement de l'armée et de la police nationale dans la province rebelle; le groupe kosovar Autodétermination réclame l'indépendance complète; potentiellement forte des 500 000 armes légères subsistant dans la province depuis 1999, l'Association des vétérans de la Guerre du Kosovo menace de rebasculer dans la résistance armée – cette fois contre la "seconde occupation", celle des militaires de la KFOR; et l'Armée nationale albanaise s'active.
L'indépendance de facto du Kosovo porterait en germe le risque de multiples déstabilisations:
Déstabilisation nationale: contre-manifestations de masse serbe, ciblage des personnels des Nations Unies et de l'OTAN, partition du Kosovo après une contre-déclaration d'indépendance du Nord serbe (autour des municipalités de Mitrovica, Zvecan et Lipan), exode des Serbes du Kosovo, défaite du président serbe pro-occidental Boris Tadic et victoire du dirigeant ultranationaliste Nikolic à la prochaine présidentielle serbe en janvier, marginalisation sur la scène internationale. Mais aussi régionale voire internationale: elle établirait un précédent séparatiste susceptible de (tenter Moscou de) réchauffer certains "conflits gelés" des Balkans et du Caucase, en Bosnie-Herzégovine (exacerber l'autodétermination des Serbes de Bosnie), dans la province moldave de Transnistrie et dans les provinces géorgiennes d'Abkhazie et d'Ossétie du Sud.
C'est du reste la mise en garde de Moscou mobilisant l'analogie vietnamienne d'un "effet domino": ouvrir la boîte de Pandore des ethno-indépendantismes – déjà enhardis par l'indépendance du Monténégro en 2006, la valorisation générale des narcissismes/particularismes identitaires et le fait que l'Union européenne soit devenu le niveau pertinent pour mettre en œuvre l'action publique dans un contexte mondialisé – déclencherait une réaction en chaîne en Europe et dans son "étranger proche" qu'est l'espace post-soviétique.
La prospective du conflit
L'échec des négociations est probable début décembre faute de confiance réciproque. Alors que les parties locales seront tentées de recourir à la force armée pour dénouer leur situation conflictuelle, leur perception de l'attitude de la communauté internationale en faveur de l'acceptation de l'indépendance de facto du Kosovo déterminera largement l'issue du conflit.
L'échec consommé, Belgrade dissuadera Pristina de déclarer unilatéralement son indépendance en agitant la menace d'un redéploiement de l'armée nationale serbe[3] – sans pour autant maîtriser la dynamique de montée aux extrêmes ainsi enclenchée.
Pristina passera outre (au demeurant elle l'aurait pu dès la date symbolique du 28 novembre – anniversaire de l'indépendance albanaise à l'égard de l'Empire ottoman – pour prendre de court la contre-manœuvre serbe).
Belgrade devra alors choisir entre trois options: l'inaction et le pourrissement (espéré constructif) d'un "conflit gelé" supplémentaire; l'embargo économique et énergétique de la province rebelle; la militarisation de l'antagonisme pour récupérer (au moins) le Nord du Kosovo[4].
C'est à ce moment là que les diplomaties occidentales devront habilement combiner multiplication des reconnaissances et menaces de réactions pour gérer une transition pacifique: au mieux persuader Belgrade d'accepter le fait accompli, au minimum la dissuader d'exercer des représailles. Ce qui implique qu'elles ne se contentent pas d'atermoyer jusqu'au printemps, paralysées par la peur d'une défaite du président sortant pro-occidental Tadic à la prochaine présidentielle serbe.
À moins que Moscou ne décidât in extremis de sacrifier les intérêts du gouvernement de Belgrade sur l'autel d'un rapprochement avec Washington et de concessions américaines sur les dossiers de la défense anti-missile et des adhésions ukrainienne et géorgienne à l'OTAN?
[1] Signé en 1990 puis révisé en 1999, le traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe (FCE) assure la sécurité européenne post-Guerre froide en plafonnant le niveau des forces et en interdisant toute concentration déstabilisante de forces militaires à l'ouest de l'Oural. Moscou menace d'y suspendre sa participation en alléguant qu'aucun des membres de l'OTAN n'a ratifié la version révisée du traité. Ces derniers excipent qu'ils ne la ratifieront que lorsque Moscou retirera les troupes de maintien de la paix qu'il conserve depuis les années 90 sur les territoires géorgien et moldave sans mandat onusien, i.e. en violation du traité sur les FCE. Soucieux de ne pas "perdre la face", tous excluent de concéder en premier.
[2] Le Groupe de Contact comprend les États-Unis, la Russie et l'Union européenne représentée par l'Allemagne, la France et l'Italie.
[3] Les responsables politiques serbes allèguent régulièrement qu'une déclaration unilatérale d'indépendance du Kosovo annulerait l'accord militaire de Kumanovo (1999) interdisant à l'armée nationale serbe de se redéployer dans la province.
[4] Il apparaît toutefois complexe de déployer l'armée nationale serbe au Kosovo tandis que 16 000 militaires de la KFOR sont engagés sur le théâtre.
vendredi 7 décembre 2007
samedi 1 décembre 2007
vendredi 9 novembre 2007
L'Europe de la défense aux prises avec les nouveaux Etats membres: quid pour la présidence française de l'Union?
L'atlantisme des nouveaux États membres de l'UE pourrait freiner la montée en puissance de la coopération de sécurité et de défense européenne. Certes, l'activisme doctrinal, opérationnel et capacitaire des acteurs de cette coopération contraste avec la crise institutionnelle et identitaire de l'UE. Ce dynamisme, qui fait de la PESD l'une des rares politiques européennes non paralysée au lendemain du 29 mai 2005, la place même au cœur des projets de relance du processus d'union européenne en général, et de déblocage de la PESC en particulier. Mais les élargissements de 2004 et 2007 ont "atlantisé" le tropisme diplomatique et stratégique par défaut de l'UE. Tiraillés entre appartenance européenne et solidarité atlantique, le pro-américanisme des nouveaux États membres pourrait freiner l'activisme de l'Europe de la défense alors que les élargissements ont rapproché l'UE de théâtres instables (Transnistrie, Kosovo, Tchétchénie, Abkhazie et Ossétie du sud). A ce titre, l'objectif de la présidence française de l'UE devrait être de conjurer la menace d'un blocage de l'Europe de la défense en rassurant anciens et nouveaux membres sur leurs objectifs de sécurité et de défense respectifs puis en capitalisant sur les intérêts nationaux convergents/complémentaires.
Certes, les nouveaux États membres contribuent activement aux opérations civiles extérieures de l'UE en Bosnie-Herzégovine (mission de police), à Rafah (mission d'assistance au point de passage à la frontière de l'Égypte avec les Territoires palestiniens) et à Kinshasa (mission de police en RD Congo). Ils promeuvent une contribution accrue de l'UE aux opérations de stabilisation et de reconstruction en Afghanistan en partenariat avec l'OTAN. Ils sont engagés dans la Politique européenne de voisinage vis-à-vis des nouveaux voisins orientaux (notamment la région élargie de la Mer Noire) et dans la politique d'association avec les Balkans occidentaux. Ils sont enfin une source d'expertise diplomatique et stratégique sur les nouvelles aires géographiques mitoyennes, de la Biélorussie à la Mer Noire en passant par l'Ukraine, la Russie et les Balkans occidentaux.
Mais Rapallo (l'Allemagne et la Russie rompent leur isolement en 1922), Munich (la France et la Grande-Bretagne concèdent les Sudètes à Hitler en 1938) et la Guerre froide (l'Europe de l'Ouest abandonne l'Europe de l'Est soviétisée) sont des traumatismes historiques qui ont façonné la culture diplomatique et stratégique des nouveaux membres. Celle-ci est lourde de syndromes: d'enfant battu vis-à-vis de la Russie et de défiance à l'égard de l'Europe occidentale. Au contraire, même s'ils souffrent du complexe du "petit État" (redoutant la domination de Washington comme de Bruxelles), ces nouveaux membres sont reconnaissants envers les États-Unis auxquels ils font plus confiance qu'aux capitales de l'Europe de l'Ouest.
Au plan diplomatique, les nouveaux États membres appartiennent à la "nouvelle Europe" de Donald Rumsfeld (22 janvier 2003) – l'Europe atlantiste alignée sur Washington en matière de politique étrangère et de sécurité nationale et qui souhaite par exemple le maintien de militaires américains en Europe. Certains d'entre eux "ont manqué une belle opportunité de se taire" pendant la crise irakienne selon le président Jacques Chirac. Et la majorité a finalement contribué en hommes à l'opération américaine Iraqi Freedom (Pologne, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Slovaquie, République tchèque, Estonie et, avant leur adhésion, Hongrie et Bulgarie) non sans avoir trahi la difficulté d'une position diplomatique commune européenne.
Les nouveaux États membres cherchent auprès des États-Unis un contrepoids extrarégional pour contrebalancer l'hégémonie d'un voisin (Moscou ou Berlin entre lesquels ils sont intercalés) et dans l'OTAN une assurance-vie tout en préservant leur souveraineté nationale. Seule l'organisation de défense collective emmenée par Washington est selon eux capable d'assurer leur sécurité et notamment de prévenir la résurgence de l'influence russe en Europe.
Et cet atlantisme est proportionnel au degré de rapprochement des puissances européennes avec la Russie. Alors que la France et l'Allemagne promeuvent un partenariat stratégique avec la Russie, la Bulgarie et la Roumanie s'accordent avec les États-Unis pour établir des nouvelles bases militaires américaines sur leur territoire tandis que la Pologne et la République tchèque acceptent la mise en place d'un système de défense anti-missile sur le leur. Ces dernières soutiennent au demeurant qu'un tel système protégera l'UE (et ses alliés) contre la menace balistique iranienne, déniera à Téhéran l'opportunité d'une politique du chantage et dissuadera la prolifération balistique, sans pour autant entamer la dissuasion stratégique russe puisqu'il ne soustraira ni l'UE, ni ses alliés, à une seconde frappe. Mais Moscou considère que l'initiative nourrit ipso facto la perception d'une vulnérabilité russe et confirme la volonté de Washington d'exploiter les craintes polonaise et tchèque du voisin dominateur pour transformer leurs territoires en avant-postes militaires.
Au plan stratégique, les nouveaux États membres ne veulent pas devoir choisir entre l'OTAN et la PESD, entre l'Occident et l'Europe. Ils appuient la coopération de sécurité et de défense européenne tant qu'elle n'est pas synonyme d'autonomisation stratégique vis-à-vis de la pierre angulaire de l'alliance de sécurité transatlantique. Ils ont une vision atlantiste plutôt qu'européaniste de la PESD. La première est minimaliste: elle assigne à l'UE un rôle stratégique complémentaire de l'OTAN comme producteur de sécurité non militaire et implique de construire la PESD à l'abri du parapluie transatlantique, i.e. américain. La seconde est maximaliste: elle assigne à l'UE un rôle stratégique autonome de l'OTAN comme producteur de sécurité militaire et implique l'européanisation des structures de l'OTAN, i.e. une identité et un pilier européens au sein de l'Alliance.
Les nouveaux membres cherchent donc à ancrer la PESD au sein de l'organisation politico-militaire transatlantique. Ils promeuvent le partenariat stratégique UE-OTAN visant à améliorer la coopération institutionnelle PESD-OTAN en matière de gestion de crises et de développement capacitaire. Ils rejettent en conséquence l'européanisme orthodoxe de Paris, lequel promeut une identité et une capacité militaire européennes autonomes au sein de l'Alliance et (avec Moscou) le renforcement de l'OSCE. Ils récusent la dynamique européenne développant le volet PESD du pilier PESC comme l'alternative diplomatico-stratégique à la primauté sécuritaire de l'OTAN au sein de l'architecture de sécurité européenne. Ils craignent qu'une organisation de défense collective européenne ne découple le processus décisionnel européen de celui euro-atlantique, ne duplique les structures de planification et de commandement des opérations, n'hypothèque l'engagement otanien des pays européens et ne discrimine les membres de l'OTAN non membres de l'UE (Ankara, Oslo et Washington).
Les nouveaux États membres souscrivent au double objectif de Washington de politiser et globaliser le rôle de l'OTAN au-delà de sa vocation première, d'une organisation de défense collective régionale vers une organisation de sécurité collective globale. Ils s'opposent ainsi aux capitales de la "vieille Europe" qui veulent conserver le rôle de l'OTAN à sa vocation première en tant qu'organisation de défense collective régionale, i.e. une organisation militaire à vocation européenne stricto sensu. Paris exige des frontières pour l'OTAN: il redoute que la politisation-globalisation de l'OTAN souhaitée par Washington ne dégrade l'image européenne, par association avec le concept américain d'une alliance des démocraties, et ne duplique l'ONU seule dépositaire de la légitimité internationale. La France s'oppose à l'élargissement de l'Alliance à la Croatie, à l'Ukraine et à la Géorgie réclamé par les nouveaux membres.
Plus généralement, les nouveaux États membres distinguent les finalités de l'OTAN et de l'UE: l'adhésion à la seconde est souvent conçue comme le volet socioéconomique de l'adhésion à la première. Et ils établissent un rapport de préexistence entre elles: l'occidentalisation précède l'européanisation.
Considérant ces objectifs de sécurité et de défense en apparence antagonistes entre anciens et nouveaux membres, la présidence française de l'UE devrait s'efforcer de conjurer la menace d'un blocage de l'Europe de la défense en rassurant les camps sur leurs objectifs respectifs puis en capitalisant sur leurs intérêts nationaux convergents. En effet, si les élargissements de 2004 et 2007 ont atlantisé l'UE, ils ont aussi européanisé les entrants en tissant de nouvelles loyautés intracommunautaires. Le ministre de la Défense Hervé Morin semble en avoir pris conscience en (re)lançant le débat sur la réintégration de la France au sein des structures militaires intégrées de l'OTAN. Au moment où le retrait français semble moins justifié, réintégrer l'organisation militaire atlantique permettrait aussi à la France de dissiper la perception des nouveaux États membres selon laquelle Paris promouvrait la PESD comme l'alternative stratégique à l'OTAN et, partant, faciliterait leur mobilisation pour relancer l'Europe de la défense.
Certes, les nouveaux États membres contribuent activement aux opérations civiles extérieures de l'UE en Bosnie-Herzégovine (mission de police), à Rafah (mission d'assistance au point de passage à la frontière de l'Égypte avec les Territoires palestiniens) et à Kinshasa (mission de police en RD Congo). Ils promeuvent une contribution accrue de l'UE aux opérations de stabilisation et de reconstruction en Afghanistan en partenariat avec l'OTAN. Ils sont engagés dans la Politique européenne de voisinage vis-à-vis des nouveaux voisins orientaux (notamment la région élargie de la Mer Noire) et dans la politique d'association avec les Balkans occidentaux. Ils sont enfin une source d'expertise diplomatique et stratégique sur les nouvelles aires géographiques mitoyennes, de la Biélorussie à la Mer Noire en passant par l'Ukraine, la Russie et les Balkans occidentaux.
Mais Rapallo (l'Allemagne et la Russie rompent leur isolement en 1922), Munich (la France et la Grande-Bretagne concèdent les Sudètes à Hitler en 1938) et la Guerre froide (l'Europe de l'Ouest abandonne l'Europe de l'Est soviétisée) sont des traumatismes historiques qui ont façonné la culture diplomatique et stratégique des nouveaux membres. Celle-ci est lourde de syndromes: d'enfant battu vis-à-vis de la Russie et de défiance à l'égard de l'Europe occidentale. Au contraire, même s'ils souffrent du complexe du "petit État" (redoutant la domination de Washington comme de Bruxelles), ces nouveaux membres sont reconnaissants envers les États-Unis auxquels ils font plus confiance qu'aux capitales de l'Europe de l'Ouest.
Au plan diplomatique, les nouveaux États membres appartiennent à la "nouvelle Europe" de Donald Rumsfeld (22 janvier 2003) – l'Europe atlantiste alignée sur Washington en matière de politique étrangère et de sécurité nationale et qui souhaite par exemple le maintien de militaires américains en Europe. Certains d'entre eux "ont manqué une belle opportunité de se taire" pendant la crise irakienne selon le président Jacques Chirac. Et la majorité a finalement contribué en hommes à l'opération américaine Iraqi Freedom (Pologne, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Slovaquie, République tchèque, Estonie et, avant leur adhésion, Hongrie et Bulgarie) non sans avoir trahi la difficulté d'une position diplomatique commune européenne.
Les nouveaux États membres cherchent auprès des États-Unis un contrepoids extrarégional pour contrebalancer l'hégémonie d'un voisin (Moscou ou Berlin entre lesquels ils sont intercalés) et dans l'OTAN une assurance-vie tout en préservant leur souveraineté nationale. Seule l'organisation de défense collective emmenée par Washington est selon eux capable d'assurer leur sécurité et notamment de prévenir la résurgence de l'influence russe en Europe.
Et cet atlantisme est proportionnel au degré de rapprochement des puissances européennes avec la Russie. Alors que la France et l'Allemagne promeuvent un partenariat stratégique avec la Russie, la Bulgarie et la Roumanie s'accordent avec les États-Unis pour établir des nouvelles bases militaires américaines sur leur territoire tandis que la Pologne et la République tchèque acceptent la mise en place d'un système de défense anti-missile sur le leur. Ces dernières soutiennent au demeurant qu'un tel système protégera l'UE (et ses alliés) contre la menace balistique iranienne, déniera à Téhéran l'opportunité d'une politique du chantage et dissuadera la prolifération balistique, sans pour autant entamer la dissuasion stratégique russe puisqu'il ne soustraira ni l'UE, ni ses alliés, à une seconde frappe. Mais Moscou considère que l'initiative nourrit ipso facto la perception d'une vulnérabilité russe et confirme la volonté de Washington d'exploiter les craintes polonaise et tchèque du voisin dominateur pour transformer leurs territoires en avant-postes militaires.
Au plan stratégique, les nouveaux États membres ne veulent pas devoir choisir entre l'OTAN et la PESD, entre l'Occident et l'Europe. Ils appuient la coopération de sécurité et de défense européenne tant qu'elle n'est pas synonyme d'autonomisation stratégique vis-à-vis de la pierre angulaire de l'alliance de sécurité transatlantique. Ils ont une vision atlantiste plutôt qu'européaniste de la PESD. La première est minimaliste: elle assigne à l'UE un rôle stratégique complémentaire de l'OTAN comme producteur de sécurité non militaire et implique de construire la PESD à l'abri du parapluie transatlantique, i.e. américain. La seconde est maximaliste: elle assigne à l'UE un rôle stratégique autonome de l'OTAN comme producteur de sécurité militaire et implique l'européanisation des structures de l'OTAN, i.e. une identité et un pilier européens au sein de l'Alliance.
Les nouveaux membres cherchent donc à ancrer la PESD au sein de l'organisation politico-militaire transatlantique. Ils promeuvent le partenariat stratégique UE-OTAN visant à améliorer la coopération institutionnelle PESD-OTAN en matière de gestion de crises et de développement capacitaire. Ils rejettent en conséquence l'européanisme orthodoxe de Paris, lequel promeut une identité et une capacité militaire européennes autonomes au sein de l'Alliance et (avec Moscou) le renforcement de l'OSCE. Ils récusent la dynamique européenne développant le volet PESD du pilier PESC comme l'alternative diplomatico-stratégique à la primauté sécuritaire de l'OTAN au sein de l'architecture de sécurité européenne. Ils craignent qu'une organisation de défense collective européenne ne découple le processus décisionnel européen de celui euro-atlantique, ne duplique les structures de planification et de commandement des opérations, n'hypothèque l'engagement otanien des pays européens et ne discrimine les membres de l'OTAN non membres de l'UE (Ankara, Oslo et Washington).
Les nouveaux États membres souscrivent au double objectif de Washington de politiser et globaliser le rôle de l'OTAN au-delà de sa vocation première, d'une organisation de défense collective régionale vers une organisation de sécurité collective globale. Ils s'opposent ainsi aux capitales de la "vieille Europe" qui veulent conserver le rôle de l'OTAN à sa vocation première en tant qu'organisation de défense collective régionale, i.e. une organisation militaire à vocation européenne stricto sensu. Paris exige des frontières pour l'OTAN: il redoute que la politisation-globalisation de l'OTAN souhaitée par Washington ne dégrade l'image européenne, par association avec le concept américain d'une alliance des démocraties, et ne duplique l'ONU seule dépositaire de la légitimité internationale. La France s'oppose à l'élargissement de l'Alliance à la Croatie, à l'Ukraine et à la Géorgie réclamé par les nouveaux membres.
Plus généralement, les nouveaux États membres distinguent les finalités de l'OTAN et de l'UE: l'adhésion à la seconde est souvent conçue comme le volet socioéconomique de l'adhésion à la première. Et ils établissent un rapport de préexistence entre elles: l'occidentalisation précède l'européanisation.
Considérant ces objectifs de sécurité et de défense en apparence antagonistes entre anciens et nouveaux membres, la présidence française de l'UE devrait s'efforcer de conjurer la menace d'un blocage de l'Europe de la défense en rassurant les camps sur leurs objectifs respectifs puis en capitalisant sur leurs intérêts nationaux convergents. En effet, si les élargissements de 2004 et 2007 ont atlantisé l'UE, ils ont aussi européanisé les entrants en tissant de nouvelles loyautés intracommunautaires. Le ministre de la Défense Hervé Morin semble en avoir pris conscience en (re)lançant le débat sur la réintégration de la France au sein des structures militaires intégrées de l'OTAN. Au moment où le retrait français semble moins justifié, réintégrer l'organisation militaire atlantique permettrait aussi à la France de dissiper la perception des nouveaux États membres selon laquelle Paris promouvrait la PESD comme l'alternative stratégique à l'OTAN et, partant, faciliterait leur mobilisation pour relancer l'Europe de la défense.
jeudi 4 octobre 2007
Des freins transatlantiques à l'Europe de la défense?
Sceptique donc ambivalent, Washington oscille entre deux attitudes vis-à-vis de l'intégration politico-militaire européenne, la soutenant tant qu'elle n'est pas synonyme d'autonomisation politique et stratégique.
D'un côté, Washington encourage l'intégration diplomatico-stratégique européenne pour renforcer son partenaire transatlantique en vue de stabiliser le continent européen, contrebalancer Moscou et équilibrer le partage du fardeau de la défense et de la sécurité de la communauté transatlantique. Washington débat toujours de la contribution respective des États-Unis et de l'Union européenne (UE) à la stabilisation internationale (le burden-sharing). Il s'inquiète de l'asymétrie des efforts de défense. Les pays européens de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) dépensent en moyenne 1,5% de leur PIB dans la défense contre 4,05% aux États-Unis. En 2006, le budget de défense américain est 2,5 fois supérieur aux 27 budgets de défense cumulés de l'UE alors que la population américaine représente les 2/3 de celle européenne et que le PIB des États-Unis est légèrement inférieur à celui de l'UE; le budget d'équipement de défense est trois fois supérieur; les dépenses de R&D de défense sont six fois supérieures. Entre 2000 et 2005, les budgets de R&D de défense ont augmenté de 1,5% en Europe contre 9% aux États-Unis. Les dépenses de R&D 2006 se sont élevées à 3 795 millions d'euros au Royaume-Uni, 3 792 en France, 1 450 en Espagne, 966 en Allemagne et 374 en Italie contre 67 milliards d'euros aux États-Unis. Les dépenses de R&T se sont élevées à 695 millions d'euros en France, 654 au Royaume-Uni, 405 en Allemagne, 90 en Italie et 85 en Espagne contre 10,5 milliards d'euros aux États-Unis. L'écart concerne encore les taux de militarisation des sociétés (0,40 dans l'UE contre 0,51 aux États-Unis en 2002) et les taux de déployabilité des forces (l'UE dispose de moins du tiers des forces de combat américaines déployables en 2006: environ 75 000 hommes contre 230 000). Plus nombreux, les militaires européens sont moins bien équipés (dépenses de capital par militaire) et traités (dépenses de fonctionnement par militaire) que leurs homologues américains. Washington redoute que le déficit capacitaire de projection de puissance et de logistique combiné au faible taux de déployabilité (15%) des forces européennes ne pose le problème de la soutenabilité des opérations militaires extérieures, partant de la cohésion opérationnelle de l'OTAN.
De l'autre côté, Washington cultive les divisions politiques intra-européennes et appuie les souverainetés nationales contre l'intégration politique (une "Europe des États-nations") et l'émancipation stratégique européenne pour prévenir l'émergence d'une puissance régionale hégémonique en Europe et d'une puissance globale concurrente, maintenir sur le continent un équilibre de la puissance afin d'y maximiser son influence et préserver son leadership mondial. Il cherche à préserver la primauté sécuritaire de l'OTAN au sein de l'architecture de sécurité européenne, l'organisation militaire de défense collective étant tout à la fois la pierre angulaire de l'alliance de sécurité transatlantique et le principal vecteur de l'influence américaine en Europe. Pour cela, il s'efforce d'ancrer la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) au sein de l'organisation militaire transatlantique tout en redistribuant le "fardeau" de la sécurité transatlantique, à commencer par la stabilisation de l'Afghanistan. Il essaie de politiser et globaliser le rôle de l'OTAN au-delà de sa vocation première, d'une organisation de défense collective régionale vers une organisation de sécurité collective globale. Or, déjà échaudé par l'"Initiative [de défense européenne] des Quatre" (Allemagne, Belgique, France et Luxembourg) fin avril 2003, Washington craint que le traité modificatif ne s'inscrive dans la dynamique européenne développant le volet PESD du pilier Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC) comme l'alternative diplomatico-stratégique à la primauté de l'OTAN au sein de l'architecture de sécurité européenne. Washington soutient que l'autonomisation collective des forces européennes découplerait le processus décisionnel européen de celui euro-atlantique, dupliquerait les structures de planification et de commandement des forces avec l'organisation de défense collective occidentale et discriminerait les membres de l'OTAN non membres de l'UE (États-Unis, Norvège et Turquie) suivant la formule des "3 D" de l'ancien secrétaire d'État américain Madeleine Albright. Cette autonomisation hypothèquerait encore l'engagement otanien des pays européens en détournant leurs ressources capacitaires nationales, autrement dit désagrègerait la communauté euro-atlantique. In fine, Washington tolère des forces européennes "séparables mais non séparées".
Les élargissements de 2004 et 2007 ont du reste "atlantisé" le tropisme diplomatique et stratégique par défaut de l'UE. Indépendamment de la "special relationship" américano-britannique, l'atlantisme ou pro-américanisme des nouveaux États membres anciennement sous domination soviétique, au minimum leur tiraillement entre appartenance européenne et solidarité atlantique, freine la montée en puissance de la coopération de sécurité et de défense européenne au moment où les élargissements ont rapproché l'UE de zones instables (Transnistrie, Kosovo, Tchétchénie, Abkhazie et Ossétie du sud). Alors que Londres s'oppose toujours à l'utilisation militaire du signal sécurisé de Galileo, Varsovie et Prague encouragent par exemple Washington à installer un système de défense anti-missile sur leurs territoires.
La réponse de l'administration Bush à l'offre conditionnelle de Nicolas Sarkozy (la France réintègrera les structures militaires intégrées de l'OTAN si les États-Unis acceptent l'autonomisation d'une PESD et accordent à Paris un rôle "au plus haut niveau" au sein du commandement de l'Alliance) sera finalement l'aune à laquelle jauger l'attitude américaine vis-à-vis de l'intégration politico-militaire européenne.
D'un côté, Washington encourage l'intégration diplomatico-stratégique européenne pour renforcer son partenaire transatlantique en vue de stabiliser le continent européen, contrebalancer Moscou et équilibrer le partage du fardeau de la défense et de la sécurité de la communauté transatlantique. Washington débat toujours de la contribution respective des États-Unis et de l'Union européenne (UE) à la stabilisation internationale (le burden-sharing). Il s'inquiète de l'asymétrie des efforts de défense. Les pays européens de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) dépensent en moyenne 1,5% de leur PIB dans la défense contre 4,05% aux États-Unis. En 2006, le budget de défense américain est 2,5 fois supérieur aux 27 budgets de défense cumulés de l'UE alors que la population américaine représente les 2/3 de celle européenne et que le PIB des États-Unis est légèrement inférieur à celui de l'UE; le budget d'équipement de défense est trois fois supérieur; les dépenses de R&D de défense sont six fois supérieures. Entre 2000 et 2005, les budgets de R&D de défense ont augmenté de 1,5% en Europe contre 9% aux États-Unis. Les dépenses de R&D 2006 se sont élevées à 3 795 millions d'euros au Royaume-Uni, 3 792 en France, 1 450 en Espagne, 966 en Allemagne et 374 en Italie contre 67 milliards d'euros aux États-Unis. Les dépenses de R&T se sont élevées à 695 millions d'euros en France, 654 au Royaume-Uni, 405 en Allemagne, 90 en Italie et 85 en Espagne contre 10,5 milliards d'euros aux États-Unis. L'écart concerne encore les taux de militarisation des sociétés (0,40 dans l'UE contre 0,51 aux États-Unis en 2002) et les taux de déployabilité des forces (l'UE dispose de moins du tiers des forces de combat américaines déployables en 2006: environ 75 000 hommes contre 230 000). Plus nombreux, les militaires européens sont moins bien équipés (dépenses de capital par militaire) et traités (dépenses de fonctionnement par militaire) que leurs homologues américains. Washington redoute que le déficit capacitaire de projection de puissance et de logistique combiné au faible taux de déployabilité (15%) des forces européennes ne pose le problème de la soutenabilité des opérations militaires extérieures, partant de la cohésion opérationnelle de l'OTAN.
De l'autre côté, Washington cultive les divisions politiques intra-européennes et appuie les souverainetés nationales contre l'intégration politique (une "Europe des États-nations") et l'émancipation stratégique européenne pour prévenir l'émergence d'une puissance régionale hégémonique en Europe et d'une puissance globale concurrente, maintenir sur le continent un équilibre de la puissance afin d'y maximiser son influence et préserver son leadership mondial. Il cherche à préserver la primauté sécuritaire de l'OTAN au sein de l'architecture de sécurité européenne, l'organisation militaire de défense collective étant tout à la fois la pierre angulaire de l'alliance de sécurité transatlantique et le principal vecteur de l'influence américaine en Europe. Pour cela, il s'efforce d'ancrer la Politique Européenne de Sécurité et de Défense (PESD) au sein de l'organisation militaire transatlantique tout en redistribuant le "fardeau" de la sécurité transatlantique, à commencer par la stabilisation de l'Afghanistan. Il essaie de politiser et globaliser le rôle de l'OTAN au-delà de sa vocation première, d'une organisation de défense collective régionale vers une organisation de sécurité collective globale. Or, déjà échaudé par l'"Initiative [de défense européenne] des Quatre" (Allemagne, Belgique, France et Luxembourg) fin avril 2003, Washington craint que le traité modificatif ne s'inscrive dans la dynamique européenne développant le volet PESD du pilier Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC) comme l'alternative diplomatico-stratégique à la primauté de l'OTAN au sein de l'architecture de sécurité européenne. Washington soutient que l'autonomisation collective des forces européennes découplerait le processus décisionnel européen de celui euro-atlantique, dupliquerait les structures de planification et de commandement des forces avec l'organisation de défense collective occidentale et discriminerait les membres de l'OTAN non membres de l'UE (États-Unis, Norvège et Turquie) suivant la formule des "3 D" de l'ancien secrétaire d'État américain Madeleine Albright. Cette autonomisation hypothèquerait encore l'engagement otanien des pays européens en détournant leurs ressources capacitaires nationales, autrement dit désagrègerait la communauté euro-atlantique. In fine, Washington tolère des forces européennes "séparables mais non séparées".
Les élargissements de 2004 et 2007 ont du reste "atlantisé" le tropisme diplomatique et stratégique par défaut de l'UE. Indépendamment de la "special relationship" américano-britannique, l'atlantisme ou pro-américanisme des nouveaux États membres anciennement sous domination soviétique, au minimum leur tiraillement entre appartenance européenne et solidarité atlantique, freine la montée en puissance de la coopération de sécurité et de défense européenne au moment où les élargissements ont rapproché l'UE de zones instables (Transnistrie, Kosovo, Tchétchénie, Abkhazie et Ossétie du sud). Alors que Londres s'oppose toujours à l'utilisation militaire du signal sécurisé de Galileo, Varsovie et Prague encouragent par exemple Washington à installer un système de défense anti-missile sur leurs territoires.
La réponse de l'administration Bush à l'offre conditionnelle de Nicolas Sarkozy (la France réintègrera les structures militaires intégrées de l'OTAN si les États-Unis acceptent l'autonomisation d'une PESD et accordent à Paris un rôle "au plus haut niveau" au sein du commandement de l'Alliance) sera finalement l'aune à laquelle jauger l'attitude américaine vis-à-vis de l'intégration politico-militaire européenne.
mercredi 22 août 2007
L'environnement politique américain est défavorable au Parti républicain
Si les dynamiques de campagne interdisent encore tout pronostic, même les conservateurs chrétiens prennent conscience de ce que l'environnement politique est défavorable au Grand Old Party.
Certes, les dynamiques de la campagne des élections présidentielle et congressionnelles de 2008 interdisent encore tout pronostic. Les candidats "insurgés" – cherchant à subvertir les candidats "établis" – continuent de proliférer dans un champ politique largement ouvert puisque ni le président ni son vice-président n'est candidat. L'avant-primaire consiste toujours à mobiliser les soutiens internes et externes au parti, en convaincant de son éligibilité (electability) et en recherchant un soutien informel (invisible primary), en peaufinant son image (name recognition) et en calculant le timing de sa déclaration de candidature au moment où les États rivalisent pour l'organisation de primaires précoces – le Super Tuesday (la série de primaires des États du Sud) pourrait se tenir dès janvier.
Mais l'environnement politique de la campagne est structurellement et conjoncturellement défavorable au GOP. Structurellement d'une part. Il est historiquement difficile pour un parti de remporter trois présidentielles successives tant l'électorat aspire alors au changement. L'identification partisane nationale a déjà basculé du parti de l'éléphant vers celui de l'âne depuis 2002 – de 43 à 35% pour le premier contre 43 à 50% pour le second. Indiscipline budgétaire, interventionnisme fédéral, rejet de la libéralisation du système de l'immigration ou encore faillite stratégique en Irak ont aliéné au GOP les conservateurs fiscaux, les Hispaniques et les indépendants. Conjoncturellement d'autre part. Le départ du tacticien politique Karl Rove démotive le camp conservateur et démobilise la base républicaine en confirmant que l'Exécutif en général – son lame-duck président en particulier – passe en mode gestion des affaires courantes. Les thèmes conservateurs mobilisateurs subissent une décote. L'interventionnisme étatique sur les enjeux sociaux est mieux accepté à mesure que croît la perception d'inégalités sociales tandis que, simultanément, l'attachement aux valeurs sociales traditionnelles (structure familiale, mariage hétérosexuel, thématiques pro-life – anti-avortement, anti-euthanasie, anti-financement public de la recherche sur les cellules souches embryonnaires), l'expression d'une forte conviction religieuse et la pertinence perçue du recours à la force armée pour gérer les relations internationales et garantir la paix déclinent. Le caucus congressionnel républicain se désagrège, insatisfait par ses candidats pour la présidentielle et divisé à l'occasion du vote de législations populaires controversées. Au contraire, les candidats démocrates maintiennent une certaine cohésion partisane, dominent le processus de levées de fonds (de plus en plus numériques) et capitalisent sur l'illusion d'une solution simple à des problèmes complexes en manipulant antiélitisme et populisme socioéconomique – de la renégociation de l'Accord de libre échange nord-américain à l'atténuation des inégalités de revenus en passant par les protectionnismes anti-OMC en général et antichinois en particulier, ou encore la création d'une couverture maladie universelle.
Même les conservateurs chrétiens prennent conscience de ce que l'environnement politique est défavorable au GOP. La Christian Right, notamment le noyau conservateur évangélique, élargit ainsi son agenda moral traditionnel (réviser la décision Roe vs. Wade, rétablir la prière à l'école, contenir les droits des homosexuels, etc.) aux enjeux environnementaux (protéger l'environnement), socioéconomiques (lutter contre la pauvreté, réguler le port des armes à feu) et de politique étrangère (promouvoir l'interventionnisme extérieur) pour évaser sa base électorale et maximiser sa capacité d'influence du pouvoir politique.
Certes, les dynamiques de la campagne des élections présidentielle et congressionnelles de 2008 interdisent encore tout pronostic. Les candidats "insurgés" – cherchant à subvertir les candidats "établis" – continuent de proliférer dans un champ politique largement ouvert puisque ni le président ni son vice-président n'est candidat. L'avant-primaire consiste toujours à mobiliser les soutiens internes et externes au parti, en convaincant de son éligibilité (electability) et en recherchant un soutien informel (invisible primary), en peaufinant son image (name recognition) et en calculant le timing de sa déclaration de candidature au moment où les États rivalisent pour l'organisation de primaires précoces – le Super Tuesday (la série de primaires des États du Sud) pourrait se tenir dès janvier.
Mais l'environnement politique de la campagne est structurellement et conjoncturellement défavorable au GOP. Structurellement d'une part. Il est historiquement difficile pour un parti de remporter trois présidentielles successives tant l'électorat aspire alors au changement. L'identification partisane nationale a déjà basculé du parti de l'éléphant vers celui de l'âne depuis 2002 – de 43 à 35% pour le premier contre 43 à 50% pour le second. Indiscipline budgétaire, interventionnisme fédéral, rejet de la libéralisation du système de l'immigration ou encore faillite stratégique en Irak ont aliéné au GOP les conservateurs fiscaux, les Hispaniques et les indépendants. Conjoncturellement d'autre part. Le départ du tacticien politique Karl Rove démotive le camp conservateur et démobilise la base républicaine en confirmant que l'Exécutif en général – son lame-duck président en particulier – passe en mode gestion des affaires courantes. Les thèmes conservateurs mobilisateurs subissent une décote. L'interventionnisme étatique sur les enjeux sociaux est mieux accepté à mesure que croît la perception d'inégalités sociales tandis que, simultanément, l'attachement aux valeurs sociales traditionnelles (structure familiale, mariage hétérosexuel, thématiques pro-life – anti-avortement, anti-euthanasie, anti-financement public de la recherche sur les cellules souches embryonnaires), l'expression d'une forte conviction religieuse et la pertinence perçue du recours à la force armée pour gérer les relations internationales et garantir la paix déclinent. Le caucus congressionnel républicain se désagrège, insatisfait par ses candidats pour la présidentielle et divisé à l'occasion du vote de législations populaires controversées. Au contraire, les candidats démocrates maintiennent une certaine cohésion partisane, dominent le processus de levées de fonds (de plus en plus numériques) et capitalisent sur l'illusion d'une solution simple à des problèmes complexes en manipulant antiélitisme et populisme socioéconomique – de la renégociation de l'Accord de libre échange nord-américain à l'atténuation des inégalités de revenus en passant par les protectionnismes anti-OMC en général et antichinois en particulier, ou encore la création d'une couverture maladie universelle.
Même les conservateurs chrétiens prennent conscience de ce que l'environnement politique est défavorable au GOP. La Christian Right, notamment le noyau conservateur évangélique, élargit ainsi son agenda moral traditionnel (réviser la décision Roe vs. Wade, rétablir la prière à l'école, contenir les droits des homosexuels, etc.) aux enjeux environnementaux (protéger l'environnement), socioéconomiques (lutter contre la pauvreté, réguler le port des armes à feu) et de politique étrangère (promouvoir l'interventionnisme extérieur) pour évaser sa base électorale et maximiser sa capacité d'influence du pouvoir politique.
samedi 18 août 2007
Karl Rove, meilleur tacticien que stratégiste politique
Karl Rove quitte ses fonctions en septembre. Rétrospectivement, le directeur adjoint du personnel de la Maison-Blanche et assistant-conseiller du président a été meilleur tacticien que stratégiste politique. Ses succès tactiques cachent mal une faillite stratégique.
Certes, Rove est un brillant tacticien politique en tant qu'architecte de nombreuses victoires électorales républicaines, non seulement de George W. Bush aux élections pour le gouvernorat texan de 1994 et 1998 – assurant le réalignement républicain du Lone Star state – puis aux présidentielles de 2000 et 2004, mais encore du Grand Old Party (GOP) aux congressionnelles de 2000 puis – historiques en ce que la majorité présidentielle est sortie renforcée pour la première fois depuis 1936 – de 2002 et 2004. Il a révolutionné les techniques de campagne électorale pour identifier et démarcher l'électorat républicain potentiel en vue de revitaliser et remobiliser la base conservatrice du GOP (les conservateurs sociaux et moraux) tout en ralliant l'électorat indépendant volatile et en grignotant l'électorat démocrate chez les minorités américaine-africaine et hispanique. Supervisant la stratégie (issues, message, financement) et l'organisation (sondages, médias) des campagnes, il a systématisé le microtargeting des sympathisants (la modélisation informatique des "cibles" à partir de bases de données démographiques suivie d'un mailing direct suivant les préceptes du marketing), perfectionné les techniques de levée de fonds et veillé activement au taux de participation. Rove a marqué la quête mais aussi l'exercice du pouvoir. Il a micro-géré les affaires courantes de la Maison-Blanche, contrôlant strictement la discipline de l'équipe présidentielle, veillant à la loyauté des équipiers, verrouillant la hiérarchie, assurant la consonance des messages de l'administration et calculant méthodiquement les implications politiques des décisions et non-décisions du chef de l'Exécutif.
Mais, rétrospectivement, Rove est un mauvais stratégiste politique en tant que fossoyeur de son but affiché – réaligner graduellement l'électorat national pour pérenniser la domination républicaine au-delà des présidences Bush. Si le GOP a perdu sa double majorité aux congressionnelles de mi-mandat en 2006 – moins pour s'être enlisé en Irak que corrompu – et peine à sécuriser certaines circonscriptions électorales en dépit du redécoupage partisan des districts (gerrymandering), Rove l'a surtout compromis en privilégiant la politics à la policy dans la recherche de victoires électorales immédiates mais provisoires faute de gouvernance effective et en laissant en friche la recomposition du paysage politique américain pour avoir fait l'économie d'un Risorgimento républicain. Il a politisé l'administration, notamment le département de la Justice. Il a aliéné au GOP la sympathie d'électorats-clefs en polarisant le système partisan – manipulant excessivement les thématiques du populisme culturel (avortement, mariage homosexuel, port des armes à feu) et de la sécurité nationale (terrorisme, Irak) – suivant une politique des clivages qui consiste à diviser pour conquérir via la mise en œuvre de politiques publiques ciblées. La réduction des impôts et la privatisation partielle du régime de sécurité sociale n'empêchent pas les conservateurs fiscaux de taxer l'administration Bush d'activisme fédéral et d'indiscipline budgétaire. Les sous-financements publics des organisations religieuses et des initiatives et programmes faith-based ainsi que du No Child Left Behind Act (paramétrant les standards éducationnels) frustrent respectivement la droite chrétienne – les évangéliques mais aussi certains Américains-Africains – et des indépendants soucieux de la qualité de l'éducation déjà échaudés par la mobilisation de la base conservatrice. La réticence au compromis politique corollaire d'un esprit partisan a privé le GOP du soutien bipartisan nécessaire pour voter les principales promesses législatives de politique intérieure. Le rejet de la libéralisation du système de l'immigration – un enjeu politique pourtant bipartisan – déçoit ainsi les Hispaniques.
Si le départ de Rove risque de démotiver le camp conservateur au moment où s'intensifie la campagne des élections présidentielle et congressionnelles de 2008, le président Bush pourrait néanmoins transformer la défection en compromis politique pour rétablir le dialogue interinstitutionnel avec la majorité démocrate – peut-être en vue d'élaborer une stratégie bipartisane de sortie de conflit en Irak?
Certes, Rove est un brillant tacticien politique en tant qu'architecte de nombreuses victoires électorales républicaines, non seulement de George W. Bush aux élections pour le gouvernorat texan de 1994 et 1998 – assurant le réalignement républicain du Lone Star state – puis aux présidentielles de 2000 et 2004, mais encore du Grand Old Party (GOP) aux congressionnelles de 2000 puis – historiques en ce que la majorité présidentielle est sortie renforcée pour la première fois depuis 1936 – de 2002 et 2004. Il a révolutionné les techniques de campagne électorale pour identifier et démarcher l'électorat républicain potentiel en vue de revitaliser et remobiliser la base conservatrice du GOP (les conservateurs sociaux et moraux) tout en ralliant l'électorat indépendant volatile et en grignotant l'électorat démocrate chez les minorités américaine-africaine et hispanique. Supervisant la stratégie (issues, message, financement) et l'organisation (sondages, médias) des campagnes, il a systématisé le microtargeting des sympathisants (la modélisation informatique des "cibles" à partir de bases de données démographiques suivie d'un mailing direct suivant les préceptes du marketing), perfectionné les techniques de levée de fonds et veillé activement au taux de participation. Rove a marqué la quête mais aussi l'exercice du pouvoir. Il a micro-géré les affaires courantes de la Maison-Blanche, contrôlant strictement la discipline de l'équipe présidentielle, veillant à la loyauté des équipiers, verrouillant la hiérarchie, assurant la consonance des messages de l'administration et calculant méthodiquement les implications politiques des décisions et non-décisions du chef de l'Exécutif.
Mais, rétrospectivement, Rove est un mauvais stratégiste politique en tant que fossoyeur de son but affiché – réaligner graduellement l'électorat national pour pérenniser la domination républicaine au-delà des présidences Bush. Si le GOP a perdu sa double majorité aux congressionnelles de mi-mandat en 2006 – moins pour s'être enlisé en Irak que corrompu – et peine à sécuriser certaines circonscriptions électorales en dépit du redécoupage partisan des districts (gerrymandering), Rove l'a surtout compromis en privilégiant la politics à la policy dans la recherche de victoires électorales immédiates mais provisoires faute de gouvernance effective et en laissant en friche la recomposition du paysage politique américain pour avoir fait l'économie d'un Risorgimento républicain. Il a politisé l'administration, notamment le département de la Justice. Il a aliéné au GOP la sympathie d'électorats-clefs en polarisant le système partisan – manipulant excessivement les thématiques du populisme culturel (avortement, mariage homosexuel, port des armes à feu) et de la sécurité nationale (terrorisme, Irak) – suivant une politique des clivages qui consiste à diviser pour conquérir via la mise en œuvre de politiques publiques ciblées. La réduction des impôts et la privatisation partielle du régime de sécurité sociale n'empêchent pas les conservateurs fiscaux de taxer l'administration Bush d'activisme fédéral et d'indiscipline budgétaire. Les sous-financements publics des organisations religieuses et des initiatives et programmes faith-based ainsi que du No Child Left Behind Act (paramétrant les standards éducationnels) frustrent respectivement la droite chrétienne – les évangéliques mais aussi certains Américains-Africains – et des indépendants soucieux de la qualité de l'éducation déjà échaudés par la mobilisation de la base conservatrice. La réticence au compromis politique corollaire d'un esprit partisan a privé le GOP du soutien bipartisan nécessaire pour voter les principales promesses législatives de politique intérieure. Le rejet de la libéralisation du système de l'immigration – un enjeu politique pourtant bipartisan – déçoit ainsi les Hispaniques.
Si le départ de Rove risque de démotiver le camp conservateur au moment où s'intensifie la campagne des élections présidentielle et congressionnelles de 2008, le président Bush pourrait néanmoins transformer la défection en compromis politique pour rétablir le dialogue interinstitutionnel avec la majorité démocrate – peut-être en vue d'élaborer une stratégie bipartisane de sortie de conflit en Irak?
jeudi 26 juillet 2007
Requiem de la Special Relationship: premières notes britanniques?
Conscient de ce que les coûts politiques de la loyauté de son prédécesseur envers l'administration Bush ont largement supplanté le gain diplomatico-stratégique, le nouveau premier ministre britannique pourrait normaliser la "relation spéciale" entre Washington et Londres en la distendant.
Cette relation bilatérale spéciale a été nouée après la Seconde guerre mondiale, renforcée par Margaret Tchatcher pendant la décennie 80 et régénérée avec Tony Blair au lendemain du 11 septembre 2001. Elle repose sur un héritage historico-culturel commun et des intérêts nationaux complémentaires, mutuels et propres. Londres assure Washington d'une loyauté globale – un alignement politique, militaire, sécuritaire et économique –, lequel lui accorde en contrepartie un droit de regard et de concertation sur ses options de politique étrangère et de sécurité nationale, ainsi que des aides variées. Washington et Londres poursuivent aussi des intérêts communs: lutter contre le terrorisme fondamentaliste transnational, prévenir l'émergence en Europe d'une puissance continentale hégémonique (Paris auparavant, Berlin dorénavant), stabiliser et sécuriser les théâtres irakien et afghan au Moyen-Orient, aider financièrement l'Autorité palestinienne à amorcer des négociations politiques bilatérales durables avec le gouvernement israélien ou encore favoriser l'intégration croissante des économies américaine et britannique en encourageant les échanges commerciaux et les investissements directs étrangers. Washington a enfin un intérêt propre à maintenir une relation sui generis avec son allié global. La Grande-Bretagne revêt une valeur géopolitique et stratégique particulière. Puissance nucléaire membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, elle est diplomatiquement influente et stratégiquement capable, rayonnant au travers du Commonwealth et pouvant seule en Europe (avec Paris) agir globalement et dans la durée sur l'ensemble du spectre des interventions militaires. (Les administrations américaines ont bénéficié de la contribution militaire britannique pour conduire la guerre du Golfe au Koweït puis mener les opérations Allied Force au Kosovo, Enduring Freedom en Afghanistan et Iraqi Freedom en Irak.) Londres joue un rôle original au sein du triangle stratégique avec Washington et Bruxelles et dans l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN). D'un côté, Londres est un trait d'union entre les deux rives de l'Atlantique, le pivot autour duquel Washington articule sa politique européenne, l'aiguillon de son allié dans la cacophonie du processus décisionnel à niveaux multiples européen et son relais – voire représentant – informel auprès des États membres. De l'autre côté, Londres est le pilier européen stable (contrairement à Paris) de l'organisation de défense collective occidentale, l'unique puissance militaire européenne qui puisse encore interopérer stratégiquement avec Washington et le véhicule auquel ce dernier arrime les consentants de la "nouvelle Europe" pour former des coalitions souples dites "of the willing".
Mais, prenant conscience de ce que les coûts politiques de la loyauté de Tony Blair envers l'administration de George W. Bush ont largement supplanté le gain diplomatico-stratégique, Gordon Brown pourrait normaliser la relation spéciale entre Washington et Londres en la distendant. Blair et Bush ont personnalisé la relation bilatérale de leurs pays au lendemain du 11 septembre 2001 jusqu'à sceller une alliance stratégique contre-nature entre le Labour Party et le Parti républicain sur l'autel de l'interventionnisme – néolibéral pour le premier et néoconservateur pour le second. Tandis que le soutien de l'opinion publique britannique aux interventions militaires extérieures en Irak et en Afghanistan s'érodait régulièrement, Blair n'est toutefois parvenu à influencer Bush ni dans la conduite de la "guerre globale contre le terrorisme", ni dans celle des opérations sur les théâtres irakien et afghan. La perception publique d'un dol interallié a alors nourri le sentiment d'une seconde humiliation après la crise de Suez – lorsque le président Eisenhower contraignit Londres, Paris et Tel-Aviv à retirer leurs troupes du territoire égyptien en 1956, validant ipso facto la nationalisation du canal et signalant que la puissance américaine ascendante relayait les puissances coloniales britannique et française comme principale influence extrarégionale au Moyen-Orient. D'emblée, le nouveau premier ministre britannique nuance la relation spéciale. Brown signale une prise de distance en délaissant les liens d'amitié tissés par son prédécesseur avec Bush. Son gouvernement préfère la terminologie policière de l'antiterrorisme à la sémantique militaire américaine de la "guerre globale contre le terrorisme". Son secrétaire d'État pour les Affaires étrangères était un contempteur de l'intervention militaire britannique en Irak et de celle israélienne au Liban à l'été dernier. David Miliband pourrait accélérer le retrait des troupes d'Irak prévu en 2008 et réviser à la baisse l'engagement militaire en Afghanistan pour se concentrer sur la promotion de thèmes de politique étrangère consensuels – revitaliser le multilatéralisme, augmenter l'aide étrangère pour le développement international, etc. Il a proposé de créer une "union environnementale" dont la raison d'être serait de conjurer la principale menace à la sécurité internationale (selon lui), le réchauffement climatique. Surtout, le nouveau gouvernement britannique adhère à tâtons au supranationalisme européen en matière de politique étrangère. Blair avait déjà pratiqué une politique d'équilibre de la puissance entre Bruxelles et Washington en s'investissant dans la négociation trilatérale (avec Berlin et Paris) des enjeux européens majeurs. Miliband préconise désormais de renforcer le pilier Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Londres a approuvé le traité de l'UE prévoyant la création d'un ministre européen des Affaires étrangères, d'un président permanent et d'un service diplomatique de l'UE. Le traité s'inscrit dans une dynamique européenne développant le couple PESC-PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) comme l'alternative diplomatico-stratégique à la primauté de l'OTAN, quitte à découpler le processus décisionnel européen de celui euro-atlantique et à dupliquer les structures de commandement ainsi que la planification des forces avec l'organisation de défense collective occidentale. Le traité réduit donc la marge de manœuvre londonienne pour s'aligner sur la politique étrangère et de sécurité nationale américaine. Il menace ainsi directement la pierre angulaire de l'alliance de sécurité transatlantique et la relation spéciale américano-britannique.
Certes, l'arrivée au pouvoir de Brown n'augure pas ipso facto la dégénérescence (i.e. normalisation) de la relation spéciale fraîchement régénérée. Son secrétaire à la Défense autorise ainsi Washington à utiliser la base de la Royal Air Force de Menwith Hill pour son système de défense anti-missile. Mais Londres embrasse l'intégration politique contre laquelle Washington s'est toujours efforcé de lutter, en cultivant les divisions intra-européennes et en soutenant les souverainetés nationales (une "Europe des nations") pour maintenir un équilibre anarchique de la puissance sur le continent européen et y maximiser son influence relative. Et cette relation est d'autant plus vulnérable que la récente personnalisation du lien bilatéral l'a consolidée (certes mais) sur des fondations éphémères, aux dépens des facteurs structurels et institutionnels garants de sa continuité.
Cette relation bilatérale spéciale a été nouée après la Seconde guerre mondiale, renforcée par Margaret Tchatcher pendant la décennie 80 et régénérée avec Tony Blair au lendemain du 11 septembre 2001. Elle repose sur un héritage historico-culturel commun et des intérêts nationaux complémentaires, mutuels et propres. Londres assure Washington d'une loyauté globale – un alignement politique, militaire, sécuritaire et économique –, lequel lui accorde en contrepartie un droit de regard et de concertation sur ses options de politique étrangère et de sécurité nationale, ainsi que des aides variées. Washington et Londres poursuivent aussi des intérêts communs: lutter contre le terrorisme fondamentaliste transnational, prévenir l'émergence en Europe d'une puissance continentale hégémonique (Paris auparavant, Berlin dorénavant), stabiliser et sécuriser les théâtres irakien et afghan au Moyen-Orient, aider financièrement l'Autorité palestinienne à amorcer des négociations politiques bilatérales durables avec le gouvernement israélien ou encore favoriser l'intégration croissante des économies américaine et britannique en encourageant les échanges commerciaux et les investissements directs étrangers. Washington a enfin un intérêt propre à maintenir une relation sui generis avec son allié global. La Grande-Bretagne revêt une valeur géopolitique et stratégique particulière. Puissance nucléaire membre permanent du Conseil de sécurité des Nations Unies, elle est diplomatiquement influente et stratégiquement capable, rayonnant au travers du Commonwealth et pouvant seule en Europe (avec Paris) agir globalement et dans la durée sur l'ensemble du spectre des interventions militaires. (Les administrations américaines ont bénéficié de la contribution militaire britannique pour conduire la guerre du Golfe au Koweït puis mener les opérations Allied Force au Kosovo, Enduring Freedom en Afghanistan et Iraqi Freedom en Irak.) Londres joue un rôle original au sein du triangle stratégique avec Washington et Bruxelles et dans l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN). D'un côté, Londres est un trait d'union entre les deux rives de l'Atlantique, le pivot autour duquel Washington articule sa politique européenne, l'aiguillon de son allié dans la cacophonie du processus décisionnel à niveaux multiples européen et son relais – voire représentant – informel auprès des États membres. De l'autre côté, Londres est le pilier européen stable (contrairement à Paris) de l'organisation de défense collective occidentale, l'unique puissance militaire européenne qui puisse encore interopérer stratégiquement avec Washington et le véhicule auquel ce dernier arrime les consentants de la "nouvelle Europe" pour former des coalitions souples dites "of the willing".
Mais, prenant conscience de ce que les coûts politiques de la loyauté de Tony Blair envers l'administration de George W. Bush ont largement supplanté le gain diplomatico-stratégique, Gordon Brown pourrait normaliser la relation spéciale entre Washington et Londres en la distendant. Blair et Bush ont personnalisé la relation bilatérale de leurs pays au lendemain du 11 septembre 2001 jusqu'à sceller une alliance stratégique contre-nature entre le Labour Party et le Parti républicain sur l'autel de l'interventionnisme – néolibéral pour le premier et néoconservateur pour le second. Tandis que le soutien de l'opinion publique britannique aux interventions militaires extérieures en Irak et en Afghanistan s'érodait régulièrement, Blair n'est toutefois parvenu à influencer Bush ni dans la conduite de la "guerre globale contre le terrorisme", ni dans celle des opérations sur les théâtres irakien et afghan. La perception publique d'un dol interallié a alors nourri le sentiment d'une seconde humiliation après la crise de Suez – lorsque le président Eisenhower contraignit Londres, Paris et Tel-Aviv à retirer leurs troupes du territoire égyptien en 1956, validant ipso facto la nationalisation du canal et signalant que la puissance américaine ascendante relayait les puissances coloniales britannique et française comme principale influence extrarégionale au Moyen-Orient. D'emblée, le nouveau premier ministre britannique nuance la relation spéciale. Brown signale une prise de distance en délaissant les liens d'amitié tissés par son prédécesseur avec Bush. Son gouvernement préfère la terminologie policière de l'antiterrorisme à la sémantique militaire américaine de la "guerre globale contre le terrorisme". Son secrétaire d'État pour les Affaires étrangères était un contempteur de l'intervention militaire britannique en Irak et de celle israélienne au Liban à l'été dernier. David Miliband pourrait accélérer le retrait des troupes d'Irak prévu en 2008 et réviser à la baisse l'engagement militaire en Afghanistan pour se concentrer sur la promotion de thèmes de politique étrangère consensuels – revitaliser le multilatéralisme, augmenter l'aide étrangère pour le développement international, etc. Il a proposé de créer une "union environnementale" dont la raison d'être serait de conjurer la principale menace à la sécurité internationale (selon lui), le réchauffement climatique. Surtout, le nouveau gouvernement britannique adhère à tâtons au supranationalisme européen en matière de politique étrangère. Blair avait déjà pratiqué une politique d'équilibre de la puissance entre Bruxelles et Washington en s'investissant dans la négociation trilatérale (avec Berlin et Paris) des enjeux européens majeurs. Miliband préconise désormais de renforcer le pilier Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Londres a approuvé le traité de l'UE prévoyant la création d'un ministre européen des Affaires étrangères, d'un président permanent et d'un service diplomatique de l'UE. Le traité s'inscrit dans une dynamique européenne développant le couple PESC-PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) comme l'alternative diplomatico-stratégique à la primauté de l'OTAN, quitte à découpler le processus décisionnel européen de celui euro-atlantique et à dupliquer les structures de commandement ainsi que la planification des forces avec l'organisation de défense collective occidentale. Le traité réduit donc la marge de manœuvre londonienne pour s'aligner sur la politique étrangère et de sécurité nationale américaine. Il menace ainsi directement la pierre angulaire de l'alliance de sécurité transatlantique et la relation spéciale américano-britannique.
Certes, l'arrivée au pouvoir de Brown n'augure pas ipso facto la dégénérescence (i.e. normalisation) de la relation spéciale fraîchement régénérée. Son secrétaire à la Défense autorise ainsi Washington à utiliser la base de la Royal Air Force de Menwith Hill pour son système de défense anti-missile. Mais Londres embrasse l'intégration politique contre laquelle Washington s'est toujours efforcé de lutter, en cultivant les divisions intra-européennes et en soutenant les souverainetés nationales (une "Europe des nations") pour maintenir un équilibre anarchique de la puissance sur le continent européen et y maximiser son influence relative. Et cette relation est d'autant plus vulnérable que la récente personnalisation du lien bilatéral l'a consolidée (certes mais) sur des fondations éphémères, aux dépens des facteurs structurels et institutionnels garants de sa continuité.
mardi 24 juillet 2007
La relation bilatérale franco-américaine: vers la transition post-gaulliste
L'administration Bush attend du 23ème président français qu'il amorce la transition post-gaulliste synonyme de rapprochement bilatéral stratégique entre Paris et Washington. Or, si Nicolas Sarkozy est mieux prédisposé que ses prédécesseurs à l'égard de la politique étrangère américaine, son pro-américanisme par défaut s'arrête là où commence le conflit d'intérêts avec les États-Unis.
L'administration Bush attend du 23ème président français qu'il amorce la transition post-gaulliste synonyme de rapprochement bilatéral entre Paris et Washington. L'ancien président Charles de Gaulle érigeait la promotion de l'exceptionnalisme français et la préservation de la souveraineté nationale au sommet de la hiérarchie des intérêts d'une puissance, certes nucléaire (membre permanent du Conseil de sécurité), mais déjà moyenne (disposant d'un pouvoir de dire plus que d'un pouvoir de faire). Le gaullisme politique recherchait donc le contrepoids extrarégional américain pour contrebalancer les rivaux européens tout en traçant une "troisième voie" non alignée sur les deux Grands, bridant Washington et accommodant Moscou. D'où le développement d'une "force de frappe" visant à garantir l'indépendance stratégique de la dissuasion nucléaire française, le retrait des forces françaises de la structure de commandement militaire intégrée de l'OTAN, celui des militaires américains de l'hexagone, le déplacement du quartier général de l'Alliance de Fontainebleau à Mons ou encore le double rejet de l'adhésion de Londres aux Communautés économiques en excipant du cheval de Troie britannique des intérêts américains en Europe. S'il excluait de déléguer la politique étrangère et de sécurité nationale à une organisation multilatérale supranationale (n'hésitant pas cependant à se défausser de problèmes français sur la bureaucratie bruxelloise), de Gaulle instrumentalisait l'intégration européenne en en faisant le tremplin de l'ambition géopolitique hexagonale et la plateforme stratégique d'où projeter les forces françaises. Tout en corsetant Berlin vaincu au sein des structures européennes et du moteur intégrationniste franco-allemand pour gérer (i.e. freiner) sa réhabilitation, il canalisait l'énergie libérée par la construction communautaire pour permettre à Paris de contrebalancer collectivement Washington et de maximiser sa capacité d'influence régionale et globale en boxant au-dessus de sa catégorie dans l'arène internationale.
Certes, Sarkozy est mieux prédisposé que ses prédécesseurs à l'égard de la politique étrangère américaine. Il admire ouvertement le système de valeurs et de croyances qui sous-tend la société américaine et informe sa culture diplomatico-stratégique: liberté, démocratie, moralisme, pragmatisme, travail, dynamisme et mobilité. Il est aussi pro-américain que peut l'être un président français lors de sa visite à Washington en septembre 2006, mobilisant liens historiques et valeurs communes avant de former le vœu d'assainir les relations transatlantiques. Sarkozy continue d'importantes coopérations amorcées sous l'ancien président Jacques Chirac. Il s'investit dans le dossier libano-syrien dont Paris a coparrainé avec Washington les résolutions 1559 et 1701 (2004 et 2006) du Conseil de sécurité des Nations Unies. Il n'interfère pas dans la coopération infra-politique transatlantique soutenue en matière de renseignement, d'antiterrorisme et de contre-prolifération. Sarkozy rapproche aussi la position française de la politique étrangère et de sécurité nationale américaine sur plusieurs enjeux. Premièrement, sur l'Union européenne (UE) et la "nouvelle Europe". S'il loue la dynamique pacificatrice d'un demi-siècle d'intégration communautaire, le président français admet que les élargissements de l'UE ont déplacé son centre de gravité à l'est et souligne la persistance du principe de souveraineté nationale, notamment chez le voisin allemand. Sarkozy normalise par conséquent le rôle de Paris dans la construction communautaire, renonce au concept d'Europe à deux vitesses où la France aurait emmené le noyau dur des coopérations renforcées et fait prévaloir les intérêts nationaux français sur l'intérêt général européen. Simultanément, il recompose les alliances intra-UE en arrimant à la locomotive européenne les pro-atlantistes de la "nouvelle Europe" (Donald Rumsfeld), celle qui s'aligne sur Washington en matière de politique étrangère et de sécurité nationale (souhaitant notamment le maintien de militaires américains en Europe) et profite du paradoxe européen (Bruxelles concurrence économiquement Washington dont elle est politico-militairement alliée) en recherchant les avantages de l'intégration économique sans les inconvénients de l'intégration politique. (Cette "nouvelle Europe" compte les signataires des manifestes pro-américains de l'hiver 2003: Londres, Madrid, Lisbonne, Rome, Varsovie, Prague, Bratislava, Budapest, Tallinn, Riga, Vilnius, Sofia, Bucarest et Ljubljana.) Deuxièmement, sur l'axe Paris-Berlin-Moscou et la "vieille Europe". Sarkozy désagrège définitivement la triple alliance ad hoc scellée par la "vielle Europe" (Rumsfeld) dans l'opposition à l'intervention militaire américaine en Irak (mais fragilisée depuis le départ du chancelier allemand Gerhard Schröder) en privilégiant le partenariat à la carte au moteur franco-allemand et en appuyant l'émancipation géorgienne contre la résurgence de Moscou dans le Caucase – il promet une aide économique et militaire à Tbilissi dont il soutient la candidature d'adhésion à l'OTAN. Troisièmement, sur les conflits du Moyen-Orient. Sarkozy infléchit la politique proche-orientale du Quai d'Orsay dans un sens plus pro-israélien, moins pro-palestinien et pro-arabe. Il impute la responsabilité du conflit de l'été 2006 entre les forces de défense israéliennes et le Hezbollâh à la branche armée de ce dernier, soutenant le droit inaliénable d'Israël à se défendre et suggérant d'inscrire le Parti de dieu sur la liste des organisations terroristes de l'UE. Il s'aligne sur Washington, Tel-Aviv et Amman en refusant de nouer un dialogue avec le Hamas au lendemain de sa prise de pouvoir dans la Bande de Gaza et en encourageant la relance du processus de paix israélo-arabe à l'initiative des États-Unis. Il recommande d'affermir les sanctions multilatérales prises (avec l'approbation de l'ancien président Chirac) contre Téhéran et durcit sa rhétorique à l'égard de la poursuite d'un programme nucléaire. Toutes les options diplomatico-stratégiques restent sur la table face à un gouvernement iranien non plus "stabilisant" (selon l'ancien premier ministre Dominique de Villepin) mais "hors-la-loi". Quatrièmement, sur la sphère d'influence française en Afrique. Sarkozy rénove le partenariat franco-africain pour en faire un modèle des relations nord-sud en général, des relations UE-Afrique en particulier. Il le débarrasse du paternalisme et du clientélisme postcolonial en dépersonnalisant les liens tissés avec ses homologues africains. Il exclut les Afriques occidentale et centrale de la sphère d'intérêts de Paris, circonscrit sa zone d'influence au seul Maghreb et accueille (donc) favorablement la création du nouveau commandement africain du Pentagone. Cinquièmement, enfin, sur la mondialisation: Sarkozy embrasse résolument l'intégration des économies nationales par le commerce.
Mais le pro-américanisme par défaut du nouveau président français s'arrête là où commence le conflit d'intérêts entre Paris et Washington. Allié, non pas "rallié", Sarkozy nuance les alignements français, maintient certaines positions antagonistes voire innove si nécessaire contre l'intérêt national américain. Le cas échéant, il change toutefois de style: il désescalade la rhétorique diplomatique pour réduire les frictions et mieux servir des intérêts conflictuels inchangés. Sarkozy nuance d'abord certains alignements français: si la sécurité de Tel-Aviv n'est pas négociable, la riposte israélienne contre le Liban l'été dernier était cependant disproportionnée; si Téhéran n'a pas droit au nucléaire militaire, il dispose toutefois du droit souverain de se doter d'une capacité nucléaire civile. Sarkozy maintient ensuite certaines positions antagonistes. Il s'oppose toujours politiquement à l'intervention militaire en Irak et critique la sémantique comme la conduite de la "guerre globale contre le terrorisme". Il promeut la militarisation de la Politique étrangère et de sécurité commune (via le développement de son bras armé, la Politique européenne de sécurité et de défense) pour mettre en place l'Europe de la défense et résiste au renforcement du rôle de l'Organisation du traité de l'Atlantique nord (OTAN) en général, de son rôle de forum politique en particulier. Sarkozy innove enfin si nécessaire contre l'intérêt national américain. Il préconise un "partenariat privilégié" entre Bruxelles et Ankara, non la pleine adhésion du second. Il n'exclut pas à terme son intégration économique à la zone euro mais considère que la Turquie n'a pas vocation à intégrer formellement l'UE car elle appartient au Proche-Orient, non à l'Europe. Il estime du reste que les promoteurs de cette idée, au premier rang desquels le président George W. Bush, confonde OTAN et UE. Concrètement, il prive l'UE d'un levier d'influence sur les politiques publiques turques en bloquant l'ouverture des pourparlers sur certains chapitres des négociations d'adhésion. Sarkozy propose d'établir une "Union méditerranéenne" des seuls (à la différence du Processus de Barcelone et du projet de Grand Moyen-Orient) riverains de la Méditerranée qui concurrencerait directement la Broader Middle East and North Africa Initiative. Dotée d'un conseil et d'une banque d'investissement, cette union permettrait de nouer des partenariats euro-méditerranéens pour favoriser la coopération économique régionale, la résolution diplomatique des conflits et la lutte contre les menaces transnationales à la sécurité collective (immigration clandestine, criminalité organisée, trafics humains, etc.) avec l'objectif de faire de la Méditerranée le trait d'union entre l'Europe, le Maghreb et le Proche-Orient. Sarkozy questionne aussi la pertinence de la mission des troupes de l'OTAN en Afghanistan et insinue vouloir retirer les troupes françaises du théâtre d'opérations. Il cherche au demeurant à tisser des liens politiques alternatifs avec les puissances extra-européennes émergentes, Brasilia, New Dehli et Pékin. Il considère enfin "inadmissible" que Washington et Canberra n'aient pas ratifié le Protocole de Kyoto et estime qu'incombe à la puissance américaine le devoir de donner l'exemple en matière de politique environnementale et de lutte contre le réchauffement climatique.
Si Sarkozy amorce la phase post-gaulliste de la relation bilatérale franco-américaine en la débarrassant de ses malentendus, l'allure de la transition sera déterminée in fine par les contraintes de politique intérieure, la pesanteur des intérêts organisés de la bureaucratie de politique étrangère et la propre sensibilité populiste du nouveau président à l'influence d'une opinion publique française encore majoritairement anti-Bush, si ce n'est anti-américaine. Les continuités pourraient donc l'emporter un temps sur les changements chez celui qui, pour articuler sa vision de la rénovation des liens tissés entre Paris et Washington, se réclame du discours du général de Gaulle devant le Congrès en 1960.
mardi 17 juillet 2007
Washington et Moscou: du partenariat (dit) stratégique à la confrontation géopolitique
Le partenariat américano-russe (dit) stratégique noué au lendemain du 11 septembre 2001 dégénère en une confrontation géopolitique dans laquelle chacun cherche à renforcer sa capacité d'influence relative des gouvernements de l'espace post-soviétique. Puisque la politique russe post-Guerre froide de Washington est une constante – prévenir la résurgence diplomatico-stratégique de la Russie comme hégémon régional et puissance globale concurrente –, l'explication de cette dégénérescence réside dans l'évolution de la politique étrangère russe: Moscou réagit pour resurgir comme puissance diplomatique et stratégique régionale.
Moscou a connu une décote internationale de 1993 à 2001. Son impotence géopolitique, sa retraite stratégique, son déclin économique, l'aliénation de tous ses anciens satellites et de la plupart de ses anciennes républiques (hormis la Biélorussie) et la contraction subséquente de sa sphère d'influence (le reflux de la Baltique, d'Ukraine, du Caucase et d'Asie centrale) ont alimenté la dynamique majeure du système international de l'après-Guerre froide. Forte d'un consensus bipartisan, l'administration Clinton a capitalisé sur ce déclassement international de la Russie d'Eltsine pour encercler puis confiner l'ancienne puissance devenue inutile et prévenir sa résurgence diplomatico-stratégique comme hégémon régional et puissance globale. Elle a extrait du Kremlin de coûteuses concessions géostratégiques en contrepartie de son intégration symbolique au système économique international (adhésion au G8, etc.). Moscou a retiré ses troupes d'Europe. Il a toléré que Washington consolide les institutions de la Guerre froide après son terme. Il n'a guère résisté à la première extension de l'OTAN en 1999 (Hongrie, Pologne et République tchèque). Il est passé sous les fourches Caudines de l'Alliance atlantique en persuadant le président nationaliste de la Fédération yougoslave, Slobodan Milosevic, de capituler devant les forces de l'OTAN la même année. Moscou a recouvré une pertinence géostratégique le 11 septembre 2001. Il a su capitalisé sur l'effet d'aubaine des attentats en se rendant utile aux décideurs américains dans l'après après-Guerre froide. Ce partenariat (dit) stratégique lui a permis de retrouver un levier d'influence sur Washington et de profiter de l'environnement permissif résultant de l'élévation de la sécurité nationale (la lutte contre le terrorisme) au sommet de la hiérarchie des intérêts nationaux américains. Calibrant son engagement pour ménager sa minorité musulmane (1/7ème des 140 millions de Russes), il a muselé ses oppositions internes (oligarques et insurgés tchétchènes) et étendu sa sphère d'influence régionale en s'inscrivant dans le sillage de la projection des forces américaines. Il a accepté l'insertion de militaires américains en Asie centrale et a coopéré en matière de renseignement lors du succès initial de l'opération Enduring Freedom. Il a peu résisté à la deuxième extension de l'OTAN sur son flanc occidental aux États-tampons baltes et d'Europe centrale et orientale en 2004 (Estonie, Lettonie et Lituanie; Bulgarie, Roumanie, Slovaquie et Slovénie). Mais Moscou réagit pour resurgir comme puissance diplomatique et stratégique régionale depuis 2004. Là encore étayée par un consensus bipartisan, la politique russe de l'administration Bush a continué celle de son prédécesseur nonobstant les concessions de Moscou. La stratégie consiste toujours à contrebalancer, confiner voire déstabiliser la Russie dans l'espace post-soviétique pour prévenir sa résurgence diplomatico-stratégique comme hégémon régional et puissance globale concurrente, voir l'affaiblir encore un peu plus. Washington manœuvre, interfère, pénètre les sphères d'influence malaisément défendables de Moscou pour l'en exclure, soutient les forces politiques pro domo, forme l'opposition à accoucher par la manifestation de la démocratie, multiplie les exercices (et gesticulations) militaires voire intervient et contre-intervient par procuration. Il est devenu le principal acteur extrarégional de l'espace post-soviétique – avec Bruxelles près de la Mer Baltique, Ankara dans le Caucase et Pékin en Asie centrale. Le secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld a redéployé à l'est (Bulgarie, Roumanie et Pologne) la structure des forces américaines héritée de l'ordre bipolaire. Fondations et organisations américaines ont apporté un soutien financier et organisationnel aux révolutions "colorées" qui ont subverti "l'étranger proche" (Géorgie, Ukraine et Kirghizstan) et exacerbé les ethno-nationalismes des républiques autonomes majoritairement non-russes de la Fédération (Bachkortostan, Tatarstan, Yakoutie, Touva, Karelie, Kalmukie et la plupart des républiques de la Fédération du Caucase du nord). Les intérêts géopolitiques conflictuels entre Washington et Moscou ont dès lors supplanté leurs rares intérêts énergétiques et économiques complémentaires. D'autant que le commerce bilatéral reste atone et que la diaspora russe aux États-Unis n'atteint pas une masse critique. Or, le président russe a depuis 2004 les moyens de sa volonté de puissance. Vladimir Poutine jouit – contrairement à George W. Bush – d'une marge de manœuvre politique et diplomatique grâce au soutien de son opinion publique mobilisée par la régénération de l'identité nationale (de surcroît en période de campagne présidentielle) et au levier de la pétro-diplomatie étayée par la prospérité du secteur public énergétique. Il réagit, qualifie l'effondrement de l'Union soviétique de "plus grande catastrophe géopolitique du 20ème siècle", met un terme à l'attentisme diplomatico-stratégique de son pays et passe de la défensive à l'offensive rhétorique et géopolitique pour consolider l'intégrité territoriale de la Fédération puis restaurer son rang. Percevant dans la faillite stratégique américaine en Irak et en Afghanistan une fenêtre d'opportunité, il préside à la résurgence diplomatico-stratégique du Kremlin comme puissance régionale en exploitant la perte de prestige (d'autorité morale et de crédibilité stratégique) de la Maison-Blanche. Il met en garde, affiche ses intentions et récuse les critiques. Lors de la 43ème conférence de Munich sur la sécurité en février dernier, il avertit d'abord l'administration Bush que son recours unilatéral à la force armée et son projet de système de défense anti-missile balistique en Europe encouragent la nucléarisation des États voyous et une nouvelle course aux armements. Il ambitionne ensuite ouvertement de multipolariser une distribution unipolaire de la puissance "inacceptable" et "impossible" pour devenir le partenaire indispensable de l'hégémon global. Il rejette enfin la critique d'une crispation autoritaire interne – encore adressée par le vice-président Richard Cheney dans son discours de Vilnius en mai 2006.
Certes, l'interaction entre l'hégémon global américain arrogant et la puissance régionale russe ressuscitée engendre des frictions géopolitiques. Et, rétrospectivement, le partenariat noué au lendemain du 11 septembre 2001 se révèle plus une parenthèse tactique qu'une étape stratégique. Mais il est prématuré d'évoquer une nouvelle Guerre froide. La lutte d'influence est encore une guerre des mots. La politique russe de Washington demeure réaliste et pragmatique – Condoleezza Rice résiste à la demande de Richard Cheney d'évincer Moscou du G8. Surtout, cette lutte reste limitée dans l'espace: les théâtres de la rivalité américano-russe jonchent l'aire post-soviétique découverte après le reflux impérial. Nous considérerons brièvement l'Europe centrale et orientale, les Balkans, le Caucase, l'Asie centrale et le Moyen-Orient.
Europe centrale et orientale
Washington et Moscou rivalisent d'abord en Europe centrale et orientale.
Washington promeut la mise en place d'un système de défense anti-missile balistique en Pologne et en République tchèque à laquelle Moscou s'oppose. Il soutient qu'un tel système le protègera (avec ses alliés) contre la menace balistique iranienne, déniera à Téhéran l'opportunité d'une politique du chantage et dissuadera la prolifération balistique, sans pour autant entamer la dissuasion stratégique russe puisqu'il ne soustraira ni les États-Unis, ni leurs alliés, à une seconde frappe. Mais Moscou considère que l'initiative nourrit ipso facto la perception d'une vulnérabilité russe et confirme la volonté de Washington d'exploiter les craintes polonaise et tchèque du voisin dominateur pour transformer leurs territoires en avant-postes militaires. Moscou escalade donc sa rhétorique et gesticule. Alors que Washington s'est retiré unilatéralement du traité Anti-Ballistic Missile en 2002 et que le traité Strategic Arms Reduction Talks I expire en 2009, il pressurise l'administration Bush: il la menace de subvertir le régime de contrôle des armements en suspendant sa participation aux traités sur les Forces armées conventionnelles en Europe et sur les Forces nucléaires intermédiaires. Poutine menace explicitement depuis août 2006 de se retirer du traité sur les Forces nucléaires intermédiaires et de déployer des missiles à courte portée dans l'enclave de Kaliningrad (ex-Königsberg allemande) si le projet américain aboutit. (Le traité de désarmement de 1987 vise l'élimination intégrale d'une classe d'armes en proscrivant le développement/déploiement de missiles balistiques et de croisière d'une portée moyenne à intermédiaire et en prescrivant la destruction des lanceurs terrestres.) Son ministre de la Défense d'alors (désormais premier ministre adjoint) Sergei Ivanov qualifie la signature de ce traité d'erreur devant la Douma en février dernier. Le commandant des forces balistiques stratégiques Nikolai Solovtsov annonce qu'il ciblera les installations européennes du système américain de défense anti-missile quelques jours après. Poutine embarrasse son homologue américain en proposant de coopérer à l'établissement d'un tel système de défense anti-missile lors du sommet du G8 début juin – il suggère d'utiliser un système de radars russe basé en Azerbaïdjan et d'installer des intercepteurs en Irak et/ou en Turquie. Le président russe concrétise enfin son avertissement du 26 avril, lors du discours sur l'état de l'Union devant le Parlement, en suspendant le 14 juillet la participation de la Russie au traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe. (Ce traité signé en 1990 puis révisé en 1999 assure la sécurité européenne post-Guerre froide en plafonnant le niveau des forces et en interdisant toute concentration déstabilisante de forces militaires à l'ouest de l'Oural.) Le moratoire vise à convaincre Washington d'accepter l'offre du G8. Moscou allègue qu'aucun des membres de l'OTAN n'a ratifié la version révisée du traité. Ces membres excipent qu'ils ne la ratifieront que lorsque Moscou retirera les troupes de maintien de la paix qu'il conserve depuis les années 90 sur les territoires géorgien et moldave sans mandat onusien, i.e. en violation du traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe.
Washington promeut aussi l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN. Sortir Kiev de l'orbite moscovite ferait perdre à la Russie le pivot géopolitique qui verrouille les Balkans comme le Caucase, lui offre une masse continentale garante de sa profondeur stratégique et lui permet d'entretenir une marine. Moscou a déjà perdu les tampons baltes. Il résiste donc à l'extravasion du principal instrument d'influence géostratégique occidental. Il encourage l'Ukraine orientale pro-russe à protester contre l'organisation d'exercices militaires multilatéraux incluant des troupes américaines. Il collabore avec le pilier Politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne (UE) pour contrebalancer l'otanocentrisme européen et diviser l'Alliance atlantique. Il instrumentalise les cours énergétiques pour intimider ses clients européens alliés de Washington puis extraire des concessions géopolitiques. Il pratique le chantage énergétique également contre ses anciennes républiques: la crise du gaz contre Kiev en janvier 2006 (qui révéla du reste la vulnérabilité énergétique de Varsovie, Berlin et Rome) et la crise du pétrole contre Minsk en janvier 2007 l'illustrent.
Washington isole enfin le régime biélorusse. Provoquer son réalignement pro-occidental au sein de la "nouvelle Europe" (Donald Rumsfeld) en phase avec la politique étrangère et de sécurité nationale américaine (Royaume-Uni, Espagne, Italie, Pologne, Hongrie, Bulgarie et Roumanie) priverait Moscou de l'armé biélorusse (réputée la meilleure d'Europe centrale et orientale) et de profondeur stratégique après le rapprochement de sa première ligne de défense terrestre. L'administration Bush lance une campagne interne et internationale de promotion de la démocratie pour pressuriser le régime d'Alexander Loukachenko et distendre le lien entre le Kremlin et la "dernière véritable dictature au cœur de l'Europe" (Condoleezza Rice). Le Congrès vote en octobre 2004 le Belarus Democracy Act autorisant l'administration à soutenir et financer les formations politiques d'opposition pro-occidentales en Biélorussie. La Maison-Blanche sollicite aussi l'aide des voisins pro-occidentaux. Mais le lien Minsk-Moscou est ductile. Le Kremlin réagit en dépit de l'inimitié personnelle entre le pragmatique Poutine et l'idéologue Loukachenko (le premier craint que le second ne devienne président si l'union des deux pays était formalisée) aggravée par une guerre commerciale puis la crise du pétrole de janvier dernier. Il soutient Minsk, multiplie les sommets sur l'union des deux pays (i.e. l'absorption du second par le premier, même si Poutine craint que Loukachenko ne remporte la présidence de l'union), signe des accords de coopération technico-militaire, organise des exercices militaires conjoints, prévoit un embryon de politique étrangère commune et russifie l'économie biélorusse.
Balkans
Washington et Moscou rivalisent ensuite dans les Balkans.
Washington appuie l'indépendance formelle de la province serbe majoritairement albanaise du Kosovo (techniquement serbe quoique sous administration internationale depuis 1999) contre le gouvernement central de Belgrade – après avoir emmené sans mandat onusien l'opération de l'OTAN Allied Force contre les forces serbes en 1999 – tandis que l'UE conditionne l'adhésion de la Serbie à la résolution pacifique du conflit ethno-séparatiste sur le statut du Kosovo. L'administration Bush cherche à réapprécier auprès de la communauté musulmane une image dégradée par sa guerre de choix en Irak. Elle invoque le droit de la majorité albanaise à l'autodétermination, le passif historique serbe (massacres de Kosovars albanais) et la spécificité du cas kosovar. Moscou soutient au contraire Belgrade contre l'indépendance de jure du Kosovo après avoir condamné l'intervention militaire de 1999. Certes, le président Eltsine avait persuadé Milosevic de capituler devant les forces de l'OTAN cette année là. Mais Poutine cherche désormais à démontrer à ses alliés la fermeté de ses engagements et à jauger sa réémergence diplomatique et stratégique. Il prétend s'ingérer au nom de la solidarité slave, allègue le maintien du berceau historique de l'identité nationale serbe dans le giron de Belgrade et met en garde contre un précédent séparatiste.
Washington (et Kiev) appuie le rattachement formel de la province moldave industrielle majoritairement slave et russophone – et statutairement autonome – de Transnistrie au gouvernement central (moldave et roumanophone, pro-roumain et pro-UE) de Chisinau. Il approuve l'embargo économique en vigueur contre la province autonome depuis 2003 et exige de Moscou qu'il retire ses troupes de maintien de la paix (environ 2 500 hommes) déployées en Transnistrie depuis 1992 sans mandat onusien (i.e. en violation du traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe). Moscou avait soutenu la sécession de la province moldave contre le gouvernement central (alors aidé par Bucarest dans la perspective d'une absorption à terme de la Moldavie) et continue donc de promouvoir au contraire son indépendance formelle. Maintenir des troupes en Transnistrie est un intérêt de sécurité nationale pour le Kremlin: ne pas exposer son flanc sud-ouest et conserver un pas-de-tir pour projeter sa puissance dans les Balkans et la Mer Noire. Moscou pourrait donc concéder pour préserver le statu quo: il accepterait la réintégration formelle de la Transnistrie à la Moldavie à terme en contrepartie du maintien de ses troupes pour une décennie supplémentaire.
Caucase
Washington et Moscou rivalisent aussi dans le Caucase, lequel revêt une valeur stratégique particulière pour Washington. La région est le point de transit pour exporter les ressources énergétiques caspiennes et centrasiatiques hors de l'espace post-soviétique (via le système d'oléoducs de la Mer Caspienne) et approvisionner les troupes américaines (et otaniennes) en Afghanistan. Elle est aussi un trait d'union – en même temps qu'un tampon – entre l'Occident et l'espace arabo-musulman. La Maison-Blanche et le Kremlin rivalisent principalement sur les enjeux de l'insurrection tchétchène et des conflits "gelés" des anciens États soviétiques (l'Azerbaïdjan, l'Arménie et la Géorgie).
Washington soutient politiquement les groupes insurrectionnels qui réclament l'indépendance formelle de la république autonome de Tchétchénie par rapport à la Fédération de Russie (les insurgés islamistes réclament en plus des nationalistes l'établissement d'un califat) contre le gouvernement central de Moscou. Il cherche à éroder les forces matérielles et morales de ce dernier sans pour autant désintégrer sa structure fédérative (ou s'accommoder avec le régime afghan des Talibans qui seul avait reconnu la déclaration d'indépendance tchétchène). Il instrumentalise Ankara pour confiner l'influence russe dans la sous-région en acceptant qu'il aide financièrement les insurgés tchétchènes. Il tolère le soutien financier des organisations criminelles des anciennes républiques soviétiques et des organisations wahhabites saoudiennes. Il accepte enfin que les forces spéciales britanniques entraînent des recrues musulmanes à la fabrication puis au maniement des explosifs. Le président et le Congrès pressurisent Moscou depuis le déclenchement de la Seconde guerre de Tchétchénie en 1999 (après que des insurgés islamistes ont lancé une offensive chez la république voisine du Daghestan) pour qu'il négocie une solution politique, plutôt que militaire, avec le "bon grain" nationaliste de l'insurrection. L'influent groupe à tendance néo-conservatrice American Committee for Peace in Chechnya, coprésidé par l'ancien conseiller pour la sécurité nationale de Carter (Zbigniew Brzezinski) et l'ancien secrétaire d'État de Reagan (Alexander Haig), réclame la libération du peuple tchétchène déporté en 1943-4 puis réinstallé en 1957. Moscou perçoit dans le conflit une menace à ses intérêts nationaux vitaux: l'indépendance tchétchène accélérerait la fragmentation politique, voire la désintégration, de la Fédération en alimentant les dynamiques sécessionnistes au Daghestan, chez les républiques de la Fédération du Caucase du nord, dans l'enclave de Kaliningrad et sur les îles Kouriles. Il taxe Washington de mener une politique du double standard en préconisant en Tchétchénie ce qu'il rejette en Irak – négocier une solution politique avec les insurgés. Il lui impute de soutenir militairement le mouvement insurrectionnel via un réseau de fondations américaines, parmi lesquelles Chechen Relief Expenses, International Relief Association, Islamic Relief Worldwide ou encore Islamic Circle of North America.
Washington, nonobstant une diaspora arménienne active, soutient de plus en plus Bakou contre Erevan dans le conflit irrédentiste-séparatiste sur l'enjeu de l'enclave azérie majoritairement arménienne du Haut-Karabagh. Il réduit son aide économique (de moitié) et militaire (du tiers) à sa destination. Des considérations énergétiques et géopolitiques expliquent l'ajustement. L'oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan opérationnel depuis 2005 (et auquel Moscou s'était opposé) permet d'acheminer directement le pétrole caspien vers la Méditerranée en évitant les territoires iranien et russe et en décongestionnant le trafic de la Mer Noire au niveau du détroit du Bosphore. Le rapprochement avec Bakou permet de contrebalancer celui Téhéran-Erevan-Moscou et de consolider son influence sur un verrou géopolitique régional. En dépit d'une base stratégique à Gabela en Azerbaïdjan (un système de radars), Moscou soutient (avec Téhéran) de plus en plus le gouvernement arménien. Les motivations sont énergétique, géostratégique et identitaire. Moscou souhaite participer à la coopération gazière arméno-iranienne. Il veut multiplier les installations militaires sur le territoire arménien après son retrait complet de Géorgie fin juin. Il est solidaire d'une enclave chrétienne orthodoxe dans un environnement musulman.
Washington (et les autres membres de l'OTAN) soutient le gouvernement central de Tbilissi contre les provinces de facto indépendantes d'Abkhazie et d'Ossétie du sud qui cherchent leur rattachement formel (respectivement) à la Fédération de Russie et à l'Ossétie du nord (une république autonome de la Fédération). Washington reproche à Moscou d'y conserver des forces de maintien de la paix sans mandat onusien depuis la décennie 90, là encore en violation du traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe. Les Géorgiens majoritairement chrétiens orthodoxes diffèrent ethniquement des Abkhazes comme des Ossètes et religieusement des premiers (majoritairement musulmans). Si contrairement aux Adjars les Abkhazes et les Ossètes n'ont pas de communauté ethnique et religieuse avec les Géorgiens, Tbilissi dispose néanmoins de l'ascendant psychopolitique face aux séparatismes ethno-confessionnels depuis qu'il a formellement réintégré la province autonome d'Adjarie en 2004. Moscou décrie le soutien financier et organisationnel apporté par certains groupes américains à la révolution "des roses" en 2003 (le Freedom House, le National Endowment of Democracy et l'Open Institute de George Soros ont soutenu la première des révolutions "colorées" de l'espace post-soviétique avant celle "orange" en Ukraine et "des tulipes" au Kirghizstan). Il appuie les gouvernements provinciaux autoproclamés abkhaze et ossète sans pour autant les reconnaître expressément. Il les assiste en matière de renseignement et d'infrastructures. Il entretient une relation privilégiée avec Soukhoumi, l'ancien cœur de l'industrie touristique soviétique. Il manipule les indépendantismes pour intimider Tbilissi et le dissuader d'intégrer l'OTAN. Il proteste contre l'organisation d'exercices militaires en Géorgie dans le cadre du Partenariat pour la Paix et contre la construction de bases militaires au standard OTAN (Senaki et Gori). Tbilissi retarde en contrepartie l'adhésion russe à l'Organisation mondiale du commerce.
Asie centrale
Washington et Moscou rivalisent également en Asie centrale, laquelle revêt aussi une valeur stratégique particulière pour Washington. La région est riche de ressources énergétiques, minérales et hydrique. Elle est le point de transit pour approvisionner les troupes américaines (et otaniennes) en Afghanistan. Washington cherche à assurer le libre accès au pétrole centrasiatique et son transport sûr hors de l'espace post-soviétique. Il veut notamment désenclaver le Kazakhstan. Mais les forces armées américaines s'enlisent en Afghanistan.
Moscou capitalise sur la paralysie stratégique des États-Unis en Asie centrale pour y étendre sa sphère d'influence. Il emmène seul l'Organisation du traité de sécurité collective et initie le "triangle stratégique" Moscou-Pékin-Dehli. Il promeut l'Organisation de coopération de Shanghai – organisation de sécurité collective (se politisant parfois) qui est emmenée par le couple sino-russe, affiche l'intention de rivaliser avec l'OTAN ("OTAN orientale"), compte Téhéran parmi ses observateurs et réclame déjà publiquement le retrait des forces américaines d'Asie centrale – et multiplie les démonstrations militaires multilatérales (ainsi l'exercice Peace Mission 2007 en août). Il rationalise les structures de l'intégration économique des anciennes républiques soviétiques en fusionnant l'Organisation de coopération de l'Asie centrale (Russie, Kazakhstan, Ouzbékistan, Kirghizstan et Tadjikistan) et l'Union économique eurasienne (les mêmes moins l'Ouzbékistan et plus la Biélorussie) pour éviter la duplication des activités et créer à terme un nouveau marché commun eurasiatique. Il dénonce les ingérences étrangères lors de la révolution "des tulipes" au Kirghizstan en 2005. Il reconduit ses accords de sécurité avec le Kazakhstan, le Kirghizstan et le Tadjikistan. Il développe une relation spéciale avec Astana, établit une base militaire à Kant (Kirghizstan) et persuade les gouvernements de Tachkent (pourtant antirusse) et Bichkek de remettre en cause la présence militaire américaine sur les bases qui servent à la conduite de l'opération Enduring Freedom (respectivement Karchi-Khanadad et Manas).
Moyen-Orient
Washington et Moscou rivalisent enfin par procuration sur le théâtre périphérique du Moyen-Orient.
Washington est frappé de discrédit diplomatico-stratégique dans la région depuis qu'il a déclenché sa guerre de choix en Irak en 2003. Moscou profite de la décote régionale des États-Unis, scelle des mariages de raison et réinvestit le processus de paix israélo-arabe pour élargir le champ des marchandages avec l'administration républicaine et se réimposer comme un acteur régional incontournable. Si le Kremlin améliore ses relations bilatérales avec Tel-Aviv depuis la fin de la Guerre froide et s'il ne remet pas en cause l'asymétrie militaire régionale, le gouvernement israélien finance toutefois ses oppositions politiques en Ukraine (antirusses) et en Russie (anti-Poutine). Le premier retisse donc les liens avec ses anciens clients: il assiste le programme nucléaire iranien à Bushehr, il allège la dette syrienne et il vend des systèmes d'armes offensifs à Damas et Téhéran (notamment des avions de combat). Il courtise les alliés traditionnels des États-Unis, proposant une assistance nucléaire à Riyad et au Caire. Il soutient le Hamas rejectionniste contre le Fatah conciliant, refusant de l'inscrire sur sa liste des organisations terroristes et recevant Khaled Mashaal en février 2006.
Moscou a connu une décote internationale de 1993 à 2001. Son impotence géopolitique, sa retraite stratégique, son déclin économique, l'aliénation de tous ses anciens satellites et de la plupart de ses anciennes républiques (hormis la Biélorussie) et la contraction subséquente de sa sphère d'influence (le reflux de la Baltique, d'Ukraine, du Caucase et d'Asie centrale) ont alimenté la dynamique majeure du système international de l'après-Guerre froide. Forte d'un consensus bipartisan, l'administration Clinton a capitalisé sur ce déclassement international de la Russie d'Eltsine pour encercler puis confiner l'ancienne puissance devenue inutile et prévenir sa résurgence diplomatico-stratégique comme hégémon régional et puissance globale. Elle a extrait du Kremlin de coûteuses concessions géostratégiques en contrepartie de son intégration symbolique au système économique international (adhésion au G8, etc.). Moscou a retiré ses troupes d'Europe. Il a toléré que Washington consolide les institutions de la Guerre froide après son terme. Il n'a guère résisté à la première extension de l'OTAN en 1999 (Hongrie, Pologne et République tchèque). Il est passé sous les fourches Caudines de l'Alliance atlantique en persuadant le président nationaliste de la Fédération yougoslave, Slobodan Milosevic, de capituler devant les forces de l'OTAN la même année. Moscou a recouvré une pertinence géostratégique le 11 septembre 2001. Il a su capitalisé sur l'effet d'aubaine des attentats en se rendant utile aux décideurs américains dans l'après après-Guerre froide. Ce partenariat (dit) stratégique lui a permis de retrouver un levier d'influence sur Washington et de profiter de l'environnement permissif résultant de l'élévation de la sécurité nationale (la lutte contre le terrorisme) au sommet de la hiérarchie des intérêts nationaux américains. Calibrant son engagement pour ménager sa minorité musulmane (1/7ème des 140 millions de Russes), il a muselé ses oppositions internes (oligarques et insurgés tchétchènes) et étendu sa sphère d'influence régionale en s'inscrivant dans le sillage de la projection des forces américaines. Il a accepté l'insertion de militaires américains en Asie centrale et a coopéré en matière de renseignement lors du succès initial de l'opération Enduring Freedom. Il a peu résisté à la deuxième extension de l'OTAN sur son flanc occidental aux États-tampons baltes et d'Europe centrale et orientale en 2004 (Estonie, Lettonie et Lituanie; Bulgarie, Roumanie, Slovaquie et Slovénie). Mais Moscou réagit pour resurgir comme puissance diplomatique et stratégique régionale depuis 2004. Là encore étayée par un consensus bipartisan, la politique russe de l'administration Bush a continué celle de son prédécesseur nonobstant les concessions de Moscou. La stratégie consiste toujours à contrebalancer, confiner voire déstabiliser la Russie dans l'espace post-soviétique pour prévenir sa résurgence diplomatico-stratégique comme hégémon régional et puissance globale concurrente, voir l'affaiblir encore un peu plus. Washington manœuvre, interfère, pénètre les sphères d'influence malaisément défendables de Moscou pour l'en exclure, soutient les forces politiques pro domo, forme l'opposition à accoucher par la manifestation de la démocratie, multiplie les exercices (et gesticulations) militaires voire intervient et contre-intervient par procuration. Il est devenu le principal acteur extrarégional de l'espace post-soviétique – avec Bruxelles près de la Mer Baltique, Ankara dans le Caucase et Pékin en Asie centrale. Le secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld a redéployé à l'est (Bulgarie, Roumanie et Pologne) la structure des forces américaines héritée de l'ordre bipolaire. Fondations et organisations américaines ont apporté un soutien financier et organisationnel aux révolutions "colorées" qui ont subverti "l'étranger proche" (Géorgie, Ukraine et Kirghizstan) et exacerbé les ethno-nationalismes des républiques autonomes majoritairement non-russes de la Fédération (Bachkortostan, Tatarstan, Yakoutie, Touva, Karelie, Kalmukie et la plupart des républiques de la Fédération du Caucase du nord). Les intérêts géopolitiques conflictuels entre Washington et Moscou ont dès lors supplanté leurs rares intérêts énergétiques et économiques complémentaires. D'autant que le commerce bilatéral reste atone et que la diaspora russe aux États-Unis n'atteint pas une masse critique. Or, le président russe a depuis 2004 les moyens de sa volonté de puissance. Vladimir Poutine jouit – contrairement à George W. Bush – d'une marge de manœuvre politique et diplomatique grâce au soutien de son opinion publique mobilisée par la régénération de l'identité nationale (de surcroît en période de campagne présidentielle) et au levier de la pétro-diplomatie étayée par la prospérité du secteur public énergétique. Il réagit, qualifie l'effondrement de l'Union soviétique de "plus grande catastrophe géopolitique du 20ème siècle", met un terme à l'attentisme diplomatico-stratégique de son pays et passe de la défensive à l'offensive rhétorique et géopolitique pour consolider l'intégrité territoriale de la Fédération puis restaurer son rang. Percevant dans la faillite stratégique américaine en Irak et en Afghanistan une fenêtre d'opportunité, il préside à la résurgence diplomatico-stratégique du Kremlin comme puissance régionale en exploitant la perte de prestige (d'autorité morale et de crédibilité stratégique) de la Maison-Blanche. Il met en garde, affiche ses intentions et récuse les critiques. Lors de la 43ème conférence de Munich sur la sécurité en février dernier, il avertit d'abord l'administration Bush que son recours unilatéral à la force armée et son projet de système de défense anti-missile balistique en Europe encouragent la nucléarisation des États voyous et une nouvelle course aux armements. Il ambitionne ensuite ouvertement de multipolariser une distribution unipolaire de la puissance "inacceptable" et "impossible" pour devenir le partenaire indispensable de l'hégémon global. Il rejette enfin la critique d'une crispation autoritaire interne – encore adressée par le vice-président Richard Cheney dans son discours de Vilnius en mai 2006.
Certes, l'interaction entre l'hégémon global américain arrogant et la puissance régionale russe ressuscitée engendre des frictions géopolitiques. Et, rétrospectivement, le partenariat noué au lendemain du 11 septembre 2001 se révèle plus une parenthèse tactique qu'une étape stratégique. Mais il est prématuré d'évoquer une nouvelle Guerre froide. La lutte d'influence est encore une guerre des mots. La politique russe de Washington demeure réaliste et pragmatique – Condoleezza Rice résiste à la demande de Richard Cheney d'évincer Moscou du G8. Surtout, cette lutte reste limitée dans l'espace: les théâtres de la rivalité américano-russe jonchent l'aire post-soviétique découverte après le reflux impérial. Nous considérerons brièvement l'Europe centrale et orientale, les Balkans, le Caucase, l'Asie centrale et le Moyen-Orient.
Europe centrale et orientale
Washington et Moscou rivalisent d'abord en Europe centrale et orientale.
Washington promeut la mise en place d'un système de défense anti-missile balistique en Pologne et en République tchèque à laquelle Moscou s'oppose. Il soutient qu'un tel système le protègera (avec ses alliés) contre la menace balistique iranienne, déniera à Téhéran l'opportunité d'une politique du chantage et dissuadera la prolifération balistique, sans pour autant entamer la dissuasion stratégique russe puisqu'il ne soustraira ni les États-Unis, ni leurs alliés, à une seconde frappe. Mais Moscou considère que l'initiative nourrit ipso facto la perception d'une vulnérabilité russe et confirme la volonté de Washington d'exploiter les craintes polonaise et tchèque du voisin dominateur pour transformer leurs territoires en avant-postes militaires. Moscou escalade donc sa rhétorique et gesticule. Alors que Washington s'est retiré unilatéralement du traité Anti-Ballistic Missile en 2002 et que le traité Strategic Arms Reduction Talks I expire en 2009, il pressurise l'administration Bush: il la menace de subvertir le régime de contrôle des armements en suspendant sa participation aux traités sur les Forces armées conventionnelles en Europe et sur les Forces nucléaires intermédiaires. Poutine menace explicitement depuis août 2006 de se retirer du traité sur les Forces nucléaires intermédiaires et de déployer des missiles à courte portée dans l'enclave de Kaliningrad (ex-Königsberg allemande) si le projet américain aboutit. (Le traité de désarmement de 1987 vise l'élimination intégrale d'une classe d'armes en proscrivant le développement/déploiement de missiles balistiques et de croisière d'une portée moyenne à intermédiaire et en prescrivant la destruction des lanceurs terrestres.) Son ministre de la Défense d'alors (désormais premier ministre adjoint) Sergei Ivanov qualifie la signature de ce traité d'erreur devant la Douma en février dernier. Le commandant des forces balistiques stratégiques Nikolai Solovtsov annonce qu'il ciblera les installations européennes du système américain de défense anti-missile quelques jours après. Poutine embarrasse son homologue américain en proposant de coopérer à l'établissement d'un tel système de défense anti-missile lors du sommet du G8 début juin – il suggère d'utiliser un système de radars russe basé en Azerbaïdjan et d'installer des intercepteurs en Irak et/ou en Turquie. Le président russe concrétise enfin son avertissement du 26 avril, lors du discours sur l'état de l'Union devant le Parlement, en suspendant le 14 juillet la participation de la Russie au traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe. (Ce traité signé en 1990 puis révisé en 1999 assure la sécurité européenne post-Guerre froide en plafonnant le niveau des forces et en interdisant toute concentration déstabilisante de forces militaires à l'ouest de l'Oural.) Le moratoire vise à convaincre Washington d'accepter l'offre du G8. Moscou allègue qu'aucun des membres de l'OTAN n'a ratifié la version révisée du traité. Ces membres excipent qu'ils ne la ratifieront que lorsque Moscou retirera les troupes de maintien de la paix qu'il conserve depuis les années 90 sur les territoires géorgien et moldave sans mandat onusien, i.e. en violation du traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe.
Washington promeut aussi l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN. Sortir Kiev de l'orbite moscovite ferait perdre à la Russie le pivot géopolitique qui verrouille les Balkans comme le Caucase, lui offre une masse continentale garante de sa profondeur stratégique et lui permet d'entretenir une marine. Moscou a déjà perdu les tampons baltes. Il résiste donc à l'extravasion du principal instrument d'influence géostratégique occidental. Il encourage l'Ukraine orientale pro-russe à protester contre l'organisation d'exercices militaires multilatéraux incluant des troupes américaines. Il collabore avec le pilier Politique étrangère et de sécurité commune de l'Union européenne (UE) pour contrebalancer l'otanocentrisme européen et diviser l'Alliance atlantique. Il instrumentalise les cours énergétiques pour intimider ses clients européens alliés de Washington puis extraire des concessions géopolitiques. Il pratique le chantage énergétique également contre ses anciennes républiques: la crise du gaz contre Kiev en janvier 2006 (qui révéla du reste la vulnérabilité énergétique de Varsovie, Berlin et Rome) et la crise du pétrole contre Minsk en janvier 2007 l'illustrent.
Washington isole enfin le régime biélorusse. Provoquer son réalignement pro-occidental au sein de la "nouvelle Europe" (Donald Rumsfeld) en phase avec la politique étrangère et de sécurité nationale américaine (Royaume-Uni, Espagne, Italie, Pologne, Hongrie, Bulgarie et Roumanie) priverait Moscou de l'armé biélorusse (réputée la meilleure d'Europe centrale et orientale) et de profondeur stratégique après le rapprochement de sa première ligne de défense terrestre. L'administration Bush lance une campagne interne et internationale de promotion de la démocratie pour pressuriser le régime d'Alexander Loukachenko et distendre le lien entre le Kremlin et la "dernière véritable dictature au cœur de l'Europe" (Condoleezza Rice). Le Congrès vote en octobre 2004 le Belarus Democracy Act autorisant l'administration à soutenir et financer les formations politiques d'opposition pro-occidentales en Biélorussie. La Maison-Blanche sollicite aussi l'aide des voisins pro-occidentaux. Mais le lien Minsk-Moscou est ductile. Le Kremlin réagit en dépit de l'inimitié personnelle entre le pragmatique Poutine et l'idéologue Loukachenko (le premier craint que le second ne devienne président si l'union des deux pays était formalisée) aggravée par une guerre commerciale puis la crise du pétrole de janvier dernier. Il soutient Minsk, multiplie les sommets sur l'union des deux pays (i.e. l'absorption du second par le premier, même si Poutine craint que Loukachenko ne remporte la présidence de l'union), signe des accords de coopération technico-militaire, organise des exercices militaires conjoints, prévoit un embryon de politique étrangère commune et russifie l'économie biélorusse.
Balkans
Washington et Moscou rivalisent ensuite dans les Balkans.
Washington appuie l'indépendance formelle de la province serbe majoritairement albanaise du Kosovo (techniquement serbe quoique sous administration internationale depuis 1999) contre le gouvernement central de Belgrade – après avoir emmené sans mandat onusien l'opération de l'OTAN Allied Force contre les forces serbes en 1999 – tandis que l'UE conditionne l'adhésion de la Serbie à la résolution pacifique du conflit ethno-séparatiste sur le statut du Kosovo. L'administration Bush cherche à réapprécier auprès de la communauté musulmane une image dégradée par sa guerre de choix en Irak. Elle invoque le droit de la majorité albanaise à l'autodétermination, le passif historique serbe (massacres de Kosovars albanais) et la spécificité du cas kosovar. Moscou soutient au contraire Belgrade contre l'indépendance de jure du Kosovo après avoir condamné l'intervention militaire de 1999. Certes, le président Eltsine avait persuadé Milosevic de capituler devant les forces de l'OTAN cette année là. Mais Poutine cherche désormais à démontrer à ses alliés la fermeté de ses engagements et à jauger sa réémergence diplomatique et stratégique. Il prétend s'ingérer au nom de la solidarité slave, allègue le maintien du berceau historique de l'identité nationale serbe dans le giron de Belgrade et met en garde contre un précédent séparatiste.
Washington (et Kiev) appuie le rattachement formel de la province moldave industrielle majoritairement slave et russophone – et statutairement autonome – de Transnistrie au gouvernement central (moldave et roumanophone, pro-roumain et pro-UE) de Chisinau. Il approuve l'embargo économique en vigueur contre la province autonome depuis 2003 et exige de Moscou qu'il retire ses troupes de maintien de la paix (environ 2 500 hommes) déployées en Transnistrie depuis 1992 sans mandat onusien (i.e. en violation du traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe). Moscou avait soutenu la sécession de la province moldave contre le gouvernement central (alors aidé par Bucarest dans la perspective d'une absorption à terme de la Moldavie) et continue donc de promouvoir au contraire son indépendance formelle. Maintenir des troupes en Transnistrie est un intérêt de sécurité nationale pour le Kremlin: ne pas exposer son flanc sud-ouest et conserver un pas-de-tir pour projeter sa puissance dans les Balkans et la Mer Noire. Moscou pourrait donc concéder pour préserver le statu quo: il accepterait la réintégration formelle de la Transnistrie à la Moldavie à terme en contrepartie du maintien de ses troupes pour une décennie supplémentaire.
Caucase
Washington et Moscou rivalisent aussi dans le Caucase, lequel revêt une valeur stratégique particulière pour Washington. La région est le point de transit pour exporter les ressources énergétiques caspiennes et centrasiatiques hors de l'espace post-soviétique (via le système d'oléoducs de la Mer Caspienne) et approvisionner les troupes américaines (et otaniennes) en Afghanistan. Elle est aussi un trait d'union – en même temps qu'un tampon – entre l'Occident et l'espace arabo-musulman. La Maison-Blanche et le Kremlin rivalisent principalement sur les enjeux de l'insurrection tchétchène et des conflits "gelés" des anciens États soviétiques (l'Azerbaïdjan, l'Arménie et la Géorgie).
Washington soutient politiquement les groupes insurrectionnels qui réclament l'indépendance formelle de la république autonome de Tchétchénie par rapport à la Fédération de Russie (les insurgés islamistes réclament en plus des nationalistes l'établissement d'un califat) contre le gouvernement central de Moscou. Il cherche à éroder les forces matérielles et morales de ce dernier sans pour autant désintégrer sa structure fédérative (ou s'accommoder avec le régime afghan des Talibans qui seul avait reconnu la déclaration d'indépendance tchétchène). Il instrumentalise Ankara pour confiner l'influence russe dans la sous-région en acceptant qu'il aide financièrement les insurgés tchétchènes. Il tolère le soutien financier des organisations criminelles des anciennes républiques soviétiques et des organisations wahhabites saoudiennes. Il accepte enfin que les forces spéciales britanniques entraînent des recrues musulmanes à la fabrication puis au maniement des explosifs. Le président et le Congrès pressurisent Moscou depuis le déclenchement de la Seconde guerre de Tchétchénie en 1999 (après que des insurgés islamistes ont lancé une offensive chez la république voisine du Daghestan) pour qu'il négocie une solution politique, plutôt que militaire, avec le "bon grain" nationaliste de l'insurrection. L'influent groupe à tendance néo-conservatrice American Committee for Peace in Chechnya, coprésidé par l'ancien conseiller pour la sécurité nationale de Carter (Zbigniew Brzezinski) et l'ancien secrétaire d'État de Reagan (Alexander Haig), réclame la libération du peuple tchétchène déporté en 1943-4 puis réinstallé en 1957. Moscou perçoit dans le conflit une menace à ses intérêts nationaux vitaux: l'indépendance tchétchène accélérerait la fragmentation politique, voire la désintégration, de la Fédération en alimentant les dynamiques sécessionnistes au Daghestan, chez les républiques de la Fédération du Caucase du nord, dans l'enclave de Kaliningrad et sur les îles Kouriles. Il taxe Washington de mener une politique du double standard en préconisant en Tchétchénie ce qu'il rejette en Irak – négocier une solution politique avec les insurgés. Il lui impute de soutenir militairement le mouvement insurrectionnel via un réseau de fondations américaines, parmi lesquelles Chechen Relief Expenses, International Relief Association, Islamic Relief Worldwide ou encore Islamic Circle of North America.
Washington, nonobstant une diaspora arménienne active, soutient de plus en plus Bakou contre Erevan dans le conflit irrédentiste-séparatiste sur l'enjeu de l'enclave azérie majoritairement arménienne du Haut-Karabagh. Il réduit son aide économique (de moitié) et militaire (du tiers) à sa destination. Des considérations énergétiques et géopolitiques expliquent l'ajustement. L'oléoduc Bakou-Tbilissi-Ceyhan opérationnel depuis 2005 (et auquel Moscou s'était opposé) permet d'acheminer directement le pétrole caspien vers la Méditerranée en évitant les territoires iranien et russe et en décongestionnant le trafic de la Mer Noire au niveau du détroit du Bosphore. Le rapprochement avec Bakou permet de contrebalancer celui Téhéran-Erevan-Moscou et de consolider son influence sur un verrou géopolitique régional. En dépit d'une base stratégique à Gabela en Azerbaïdjan (un système de radars), Moscou soutient (avec Téhéran) de plus en plus le gouvernement arménien. Les motivations sont énergétique, géostratégique et identitaire. Moscou souhaite participer à la coopération gazière arméno-iranienne. Il veut multiplier les installations militaires sur le territoire arménien après son retrait complet de Géorgie fin juin. Il est solidaire d'une enclave chrétienne orthodoxe dans un environnement musulman.
Washington (et les autres membres de l'OTAN) soutient le gouvernement central de Tbilissi contre les provinces de facto indépendantes d'Abkhazie et d'Ossétie du sud qui cherchent leur rattachement formel (respectivement) à la Fédération de Russie et à l'Ossétie du nord (une république autonome de la Fédération). Washington reproche à Moscou d'y conserver des forces de maintien de la paix sans mandat onusien depuis la décennie 90, là encore en violation du traité sur les Forces armées conventionnelles en Europe. Les Géorgiens majoritairement chrétiens orthodoxes diffèrent ethniquement des Abkhazes comme des Ossètes et religieusement des premiers (majoritairement musulmans). Si contrairement aux Adjars les Abkhazes et les Ossètes n'ont pas de communauté ethnique et religieuse avec les Géorgiens, Tbilissi dispose néanmoins de l'ascendant psychopolitique face aux séparatismes ethno-confessionnels depuis qu'il a formellement réintégré la province autonome d'Adjarie en 2004. Moscou décrie le soutien financier et organisationnel apporté par certains groupes américains à la révolution "des roses" en 2003 (le Freedom House, le National Endowment of Democracy et l'Open Institute de George Soros ont soutenu la première des révolutions "colorées" de l'espace post-soviétique avant celle "orange" en Ukraine et "des tulipes" au Kirghizstan). Il appuie les gouvernements provinciaux autoproclamés abkhaze et ossète sans pour autant les reconnaître expressément. Il les assiste en matière de renseignement et d'infrastructures. Il entretient une relation privilégiée avec Soukhoumi, l'ancien cœur de l'industrie touristique soviétique. Il manipule les indépendantismes pour intimider Tbilissi et le dissuader d'intégrer l'OTAN. Il proteste contre l'organisation d'exercices militaires en Géorgie dans le cadre du Partenariat pour la Paix et contre la construction de bases militaires au standard OTAN (Senaki et Gori). Tbilissi retarde en contrepartie l'adhésion russe à l'Organisation mondiale du commerce.
Asie centrale
Washington et Moscou rivalisent également en Asie centrale, laquelle revêt aussi une valeur stratégique particulière pour Washington. La région est riche de ressources énergétiques, minérales et hydrique. Elle est le point de transit pour approvisionner les troupes américaines (et otaniennes) en Afghanistan. Washington cherche à assurer le libre accès au pétrole centrasiatique et son transport sûr hors de l'espace post-soviétique. Il veut notamment désenclaver le Kazakhstan. Mais les forces armées américaines s'enlisent en Afghanistan.
Moscou capitalise sur la paralysie stratégique des États-Unis en Asie centrale pour y étendre sa sphère d'influence. Il emmène seul l'Organisation du traité de sécurité collective et initie le "triangle stratégique" Moscou-Pékin-Dehli. Il promeut l'Organisation de coopération de Shanghai – organisation de sécurité collective (se politisant parfois) qui est emmenée par le couple sino-russe, affiche l'intention de rivaliser avec l'OTAN ("OTAN orientale"), compte Téhéran parmi ses observateurs et réclame déjà publiquement le retrait des forces américaines d'Asie centrale – et multiplie les démonstrations militaires multilatérales (ainsi l'exercice Peace Mission 2007 en août). Il rationalise les structures de l'intégration économique des anciennes républiques soviétiques en fusionnant l'Organisation de coopération de l'Asie centrale (Russie, Kazakhstan, Ouzbékistan, Kirghizstan et Tadjikistan) et l'Union économique eurasienne (les mêmes moins l'Ouzbékistan et plus la Biélorussie) pour éviter la duplication des activités et créer à terme un nouveau marché commun eurasiatique. Il dénonce les ingérences étrangères lors de la révolution "des tulipes" au Kirghizstan en 2005. Il reconduit ses accords de sécurité avec le Kazakhstan, le Kirghizstan et le Tadjikistan. Il développe une relation spéciale avec Astana, établit une base militaire à Kant (Kirghizstan) et persuade les gouvernements de Tachkent (pourtant antirusse) et Bichkek de remettre en cause la présence militaire américaine sur les bases qui servent à la conduite de l'opération Enduring Freedom (respectivement Karchi-Khanadad et Manas).
Moyen-Orient
Washington et Moscou rivalisent enfin par procuration sur le théâtre périphérique du Moyen-Orient.
Washington est frappé de discrédit diplomatico-stratégique dans la région depuis qu'il a déclenché sa guerre de choix en Irak en 2003. Moscou profite de la décote régionale des États-Unis, scelle des mariages de raison et réinvestit le processus de paix israélo-arabe pour élargir le champ des marchandages avec l'administration républicaine et se réimposer comme un acteur régional incontournable. Si le Kremlin améliore ses relations bilatérales avec Tel-Aviv depuis la fin de la Guerre froide et s'il ne remet pas en cause l'asymétrie militaire régionale, le gouvernement israélien finance toutefois ses oppositions politiques en Ukraine (antirusses) et en Russie (anti-Poutine). Le premier retisse donc les liens avec ses anciens clients: il assiste le programme nucléaire iranien à Bushehr, il allège la dette syrienne et il vend des systèmes d'armes offensifs à Damas et Téhéran (notamment des avions de combat). Il courtise les alliés traditionnels des États-Unis, proposant une assistance nucléaire à Riyad et au Caire. Il soutient le Hamas rejectionniste contre le Fatah conciliant, refusant de l'inscrire sur sa liste des organisations terroristes et recevant Khaled Mashaal en février 2006.
lundi 9 juillet 2007
L'opposition politique à l'intervention militaire en Irak atteint une masse critique
L'indécision anxiogène de la récente escalade contre-insurrectionnelle nourrit des dynamiques de politique intérieure qui devraient contraindre le président Bush à amender sa politique irakienne. L'érosion du soutien de l'opinion publique à l'intervention militaire en Irak catalyse l'effritement du consensus bipartisan et le morcellement du parti républicain, lesquels rétroagissent et accélèrent à leur tour l'érosion du soutien public.
L'érosion du soutien de l'opinion publique américaine à l'intervention militaire en Irak résulte d'abord d'une triple perception: les coûts – humain, matériel et moral – déjà endurés et à venir, l'absence de perspectives de progrès – a fortiori de succès – et le flou croissant des intérêts vitaux en jeu. Moins du quart des sondés approuve la conduite de la guerre par le commandant-en-chef. Le quart approuve l'action générale du président. George W. Bush a déjà battu le record d'amplitude de l'approbation de l'action générale du président en chutant de 90% d'opinions favorables (septembre 2001) à 25% (juin 2007) – son père détenait le précédent record, de 89% (février 1991) à 29% (juillet 1992). L'indécision de la récente escalade contre-insurrectionnelle est d'autant plus anxiogène que l'impact tactique et opératif des 30 000 militaires supplémentaires décroît à mesure qu'insurgés et miliciens s'ajustent, apprennent puis innovent.
L'érosion du soutien de l'opinion publique américaine à l'intervention militaire en Irak catalyse ensuite l'effritement – par suivisme – du consensus bipartisan sur l'intervention irakienne (et plus largement sur la lutte contre le terrorisme. D'autres facteurs interviennent. La perception d'un péril terroriste non-étatique diffus cimente moins le corps politique américain que ne le pouvait une menace communiste étatique territorialisée. La polarisation du spectre idéologique entre les Amériques bleue et rouge affecte la posture stratégique américaine.) L'opposition démocrate se durcit, généralisant la confrontation politique interpartisane et interinstitutionnelle. Si une minorité s'y oppose depuis l'origine (Dennis Kucinich, Mike Gravel et Barack Obama), la majorité des candidats démocrates à l'élection présidentielle de 2008 a voté pour autoriser le président à recourir à la force armée contre le régime irakien en octobre 2002 mais désapprouve désormais l'intervention militaire (Joseph Biden, Hillary Clinton, Chris Dodd et John Edwards). Hormis Tom Tancredo (a voté pour mais s'est rétracté depuis) et Ron Paul (s'y oppose depuis l'origine), les candidats républicains ont soutenu l'intervention et, dorénavant, soit l'approuvent toujours (Sam Brownback, Duncan Hunter et John McCain), soit critiquent son exécution – non sa conception (Rudy Giuliani, Mike Huckabee, Mitt Romney et Tommy Thompson). Alors que tous les candidats démocrates désapprouvent la décision présidentielle d'une escalade contre-insurrectionnelle (janvier 2007), la quasi-totalité des candidats républicains (sauf Paul et Tancredo – à nouveau) l'approuve. Quoique certains réclament l'interruption du financement (Kucinich), le retrait complet dans les 18 mois (Edwards) voire d'ici fin 2007 (Richardson), le retrait immédiat (Gravel et Kucinich) ou encore une décentralisation (Biden), la majorité des candidats démocrates réclame un redéploiement graduel (Biden, Clinton, Dodd et Obama). Au contraire, excepté Tancredo (redéploiement graduel), Paul (retrait immédiat) et Thompson (autodétermination des Irakiens), la majorité des candidats républicains veut maintenir l'actuel niveau d'engagement des troupes (James Gilmore, Giuliani, McCain et Romney), acceptant au plus d'irakiser la responsabilité de la sécurité (Brownback, Huckabee et Hunter).
L'érosion du soutien de l'opinion publique américaine à l'intervention militaire en Irak catalyse enfin le morcellement du parti républicain, lequel rétroagit pour accélérer à son tour l'érosion du soutien public. Les défections récentes de sénateurs républicains recadrent les termes du débat partisan et légitiment l'opposition républicaine à la conduite de la guerre. Le vice-président de la Commission sénatoriale des relations étrangères exhorte le président à réviser la stratégie des États-Unis en Irak, sans attendre le bilan de l'escalade contre-insurrectionnelle par l'ambassadeur Ryan Crocker et le commandant David Petraeus mi-septembre. Richard Lugar estime que la fragmentation politique irakienne, la sur-extension stratégique de l'armée américaine et les contraintes du processus de politique intérieure hypothèquent non seulement le succès de l'actuelle stratégie en Irak mais encore la pertinence de la hiérarchie des intérêts stratégiques américains dans la région. Il recommande à l'administration républicaine d'amorcer un "retrait tactique" (diminuer le nombre des troupes déployées sur le théâtre irakien, réviser leur mission à la baisse – de la contre-insurrection à la formation des forces de sécurité irakiennes – et les redéployer au Kurdistan d'Irak, au Koweït et dans des bases extra-urbaines fortifiées en Irak), de lancer une "offensive diplomatique" régionale, de s'investir dans la résolution diplomatique du conflit israélo-arabe et de re-hiérarchiser les intérêts stratégiques régionaux des États-Unis. Réordonner ces derniers implique selon lui de préserver l'organisation unitaire de l'État irakien, prévenir la propagation régionale des violences interconfessionnelles, confiner l'expansionnisme iranien et limiter la perte d'autorité morale et (considérant les garanties de sécurité accordées aux régimes arabes sunnites alliés) de crédibilité diplomatico-stratégique des États-Unis au Moyen-Orient. Mus par une logique électorale de réélection et émus par le congé du 4 Juillet dans leurs circonscriptions, les sénateurs John Warner, George Voinovich et Pete Domenici appuient déjà l'opposition de Lugar et réclament une stratégie post-escalade. Cinq sénateurs républicains (Robert Bennett, Mitch McConnell, Judd Gregg, John Sununu, Susan Collins) et quatre sénateurs démocrates (Bill Nelson, Robert Casey, Blanche Lincoln et Mark Pryor) soutiennent par ailleurs la proposition bipartisane des sénateurs Ken Salazar (démocrate) et Lamar Alexander (républicain) de revitaliser l'Iraq Study Group un an après. Or, les défections de sénateurs lors des premiers débats sur la politique vietnamienne du président Lyndon Johnson en 1966 marquèrent précisément un tournant dans l'opposition à la guerre en légitimant puis accélérant l'érosion du soutien public.
Bien que le président soit désormais mu par une logique historique de postérité, il reste sensible à la conjoncture de l'opinion publique parce qu'elle détermine sa marge de manœuvre en politique intérieure. L'opposition politique à l'intervention militaire en Irak atteint dorénavant une masse critique. Afin de préempter la reformation d'un consensus bipartisan cette fois contre l'intervention militaire, ces dynamiques de politique intérieure devraient in fine contraindre l'administration Bush à recentrer sa politique irakienne sur le fondement du Rapport Baker-Hamilton pour forger un nouveau consensus bipartisan durable à la faveur d'une autre stratégie de sortie de conflit en Irak.
L'érosion du soutien de l'opinion publique américaine à l'intervention militaire en Irak résulte d'abord d'une triple perception: les coûts – humain, matériel et moral – déjà endurés et à venir, l'absence de perspectives de progrès – a fortiori de succès – et le flou croissant des intérêts vitaux en jeu. Moins du quart des sondés approuve la conduite de la guerre par le commandant-en-chef. Le quart approuve l'action générale du président. George W. Bush a déjà battu le record d'amplitude de l'approbation de l'action générale du président en chutant de 90% d'opinions favorables (septembre 2001) à 25% (juin 2007) – son père détenait le précédent record, de 89% (février 1991) à 29% (juillet 1992). L'indécision de la récente escalade contre-insurrectionnelle est d'autant plus anxiogène que l'impact tactique et opératif des 30 000 militaires supplémentaires décroît à mesure qu'insurgés et miliciens s'ajustent, apprennent puis innovent.
L'érosion du soutien de l'opinion publique américaine à l'intervention militaire en Irak catalyse ensuite l'effritement – par suivisme – du consensus bipartisan sur l'intervention irakienne (et plus largement sur la lutte contre le terrorisme. D'autres facteurs interviennent. La perception d'un péril terroriste non-étatique diffus cimente moins le corps politique américain que ne le pouvait une menace communiste étatique territorialisée. La polarisation du spectre idéologique entre les Amériques bleue et rouge affecte la posture stratégique américaine.) L'opposition démocrate se durcit, généralisant la confrontation politique interpartisane et interinstitutionnelle. Si une minorité s'y oppose depuis l'origine (Dennis Kucinich, Mike Gravel et Barack Obama), la majorité des candidats démocrates à l'élection présidentielle de 2008 a voté pour autoriser le président à recourir à la force armée contre le régime irakien en octobre 2002 mais désapprouve désormais l'intervention militaire (Joseph Biden, Hillary Clinton, Chris Dodd et John Edwards). Hormis Tom Tancredo (a voté pour mais s'est rétracté depuis) et Ron Paul (s'y oppose depuis l'origine), les candidats républicains ont soutenu l'intervention et, dorénavant, soit l'approuvent toujours (Sam Brownback, Duncan Hunter et John McCain), soit critiquent son exécution – non sa conception (Rudy Giuliani, Mike Huckabee, Mitt Romney et Tommy Thompson). Alors que tous les candidats démocrates désapprouvent la décision présidentielle d'une escalade contre-insurrectionnelle (janvier 2007), la quasi-totalité des candidats républicains (sauf Paul et Tancredo – à nouveau) l'approuve. Quoique certains réclament l'interruption du financement (Kucinich), le retrait complet dans les 18 mois (Edwards) voire d'ici fin 2007 (Richardson), le retrait immédiat (Gravel et Kucinich) ou encore une décentralisation (Biden), la majorité des candidats démocrates réclame un redéploiement graduel (Biden, Clinton, Dodd et Obama). Au contraire, excepté Tancredo (redéploiement graduel), Paul (retrait immédiat) et Thompson (autodétermination des Irakiens), la majorité des candidats républicains veut maintenir l'actuel niveau d'engagement des troupes (James Gilmore, Giuliani, McCain et Romney), acceptant au plus d'irakiser la responsabilité de la sécurité (Brownback, Huckabee et Hunter).
L'érosion du soutien de l'opinion publique américaine à l'intervention militaire en Irak catalyse enfin le morcellement du parti républicain, lequel rétroagit pour accélérer à son tour l'érosion du soutien public. Les défections récentes de sénateurs républicains recadrent les termes du débat partisan et légitiment l'opposition républicaine à la conduite de la guerre. Le vice-président de la Commission sénatoriale des relations étrangères exhorte le président à réviser la stratégie des États-Unis en Irak, sans attendre le bilan de l'escalade contre-insurrectionnelle par l'ambassadeur Ryan Crocker et le commandant David Petraeus mi-septembre. Richard Lugar estime que la fragmentation politique irakienne, la sur-extension stratégique de l'armée américaine et les contraintes du processus de politique intérieure hypothèquent non seulement le succès de l'actuelle stratégie en Irak mais encore la pertinence de la hiérarchie des intérêts stratégiques américains dans la région. Il recommande à l'administration républicaine d'amorcer un "retrait tactique" (diminuer le nombre des troupes déployées sur le théâtre irakien, réviser leur mission à la baisse – de la contre-insurrection à la formation des forces de sécurité irakiennes – et les redéployer au Kurdistan d'Irak, au Koweït et dans des bases extra-urbaines fortifiées en Irak), de lancer une "offensive diplomatique" régionale, de s'investir dans la résolution diplomatique du conflit israélo-arabe et de re-hiérarchiser les intérêts stratégiques régionaux des États-Unis. Réordonner ces derniers implique selon lui de préserver l'organisation unitaire de l'État irakien, prévenir la propagation régionale des violences interconfessionnelles, confiner l'expansionnisme iranien et limiter la perte d'autorité morale et (considérant les garanties de sécurité accordées aux régimes arabes sunnites alliés) de crédibilité diplomatico-stratégique des États-Unis au Moyen-Orient. Mus par une logique électorale de réélection et émus par le congé du 4 Juillet dans leurs circonscriptions, les sénateurs John Warner, George Voinovich et Pete Domenici appuient déjà l'opposition de Lugar et réclament une stratégie post-escalade. Cinq sénateurs républicains (Robert Bennett, Mitch McConnell, Judd Gregg, John Sununu, Susan Collins) et quatre sénateurs démocrates (Bill Nelson, Robert Casey, Blanche Lincoln et Mark Pryor) soutiennent par ailleurs la proposition bipartisane des sénateurs Ken Salazar (démocrate) et Lamar Alexander (républicain) de revitaliser l'Iraq Study Group un an après. Or, les défections de sénateurs lors des premiers débats sur la politique vietnamienne du président Lyndon Johnson en 1966 marquèrent précisément un tournant dans l'opposition à la guerre en légitimant puis accélérant l'érosion du soutien public.
Bien que le président soit désormais mu par une logique historique de postérité, il reste sensible à la conjoncture de l'opinion publique parce qu'elle détermine sa marge de manœuvre en politique intérieure. L'opposition politique à l'intervention militaire en Irak atteint dorénavant une masse critique. Afin de préempter la reformation d'un consensus bipartisan cette fois contre l'intervention militaire, ces dynamiques de politique intérieure devraient in fine contraindre l'administration Bush à recentrer sa politique irakienne sur le fondement du Rapport Baker-Hamilton pour forger un nouveau consensus bipartisan durable à la faveur d'une autre stratégie de sortie de conflit en Irak.
mardi 26 juin 2007
L'incubation du "syndrome irakien"
Par analogie avec le "syndrome du Vietnam", un "syndrome irakien" incube depuis que l'opinion publique américaine perçoit dans l'intervention militaire en Irak une faillite stratégique et que son soutien s'érode. La gestation des symptômes du "syndrome irakien" infléchit déjà la posture stratégique américaine post-2001.
L'analogie du "syndrome du Vietnam" renvoie aux symptômes psycho-politiques résultant du traumatisme de la psychè collective américaine après la défaite politique face au Viêt-Cong (soutenu par le gouvernement nord-vietnamien). Les pouvoirs exécutif et législatif succombent alors à la tentation du retrait stratégique. Trois symptômes l'illustrent. D'abord, la réaction du Congrès à la "présidence impériale" (A. Schlesinger): le War Powers Act de 1973 impose au président d'informer le Congrès d'un recours à la force armée et de mettre fin à son emploi non expressément autorisé dans les 60 jours (avec la possibilité de demander 30 jours supplémentaires si la sûreté des troupes est en jeu), à moins d'une disposition contraire du Congrès. Ensuite, l'absence de réaction du président Ford aux provocations nord-vietnamienne (l'invasion du Vietnam du sud en violation du cessez-le-feu) et soviétique (l'envoi de militaires cubains en Angola pour appuyer les factions pro-soviétiques dans la guerre civile post-coloniale) en 1975. Enfin, l'énoncé de la doctrine Weinberger: le secrétaire à la Défense éponyme reconnaît en 1984 les nouvelles contraintes pesant sur l'emploi de la force armée en paramétrant l'ultima ratio regnum. Cinq conditions sont dorénavant requises: un recours vital pour les intérêts nationaux, l'emploi d'une force écrasante, des objectifs politiques et militaires clairement définis (y compris une stratégie de sortie de conflit), une réévaluation et des ajustements continus pendant le conflit, le soutien de l'opinion publique et de ses représentants. C'est précisément parce qu'elle tient compte des paramètres Weinberger (adaptés par le général Powell) que l'intervention militaire réussie dans le Golfe en 1991 – conjuguée à la croyance techniciste dans une guerre sans brouillard ni frictions née de la révolution dans les affaires militaires – désinhibe les décideurs américains vis-à-vis du recours à la force armée pour étayer in fine l'interventionnisme libéral sélectif post-Guerre froide (Somalie, Bosnie-Herzégovine, Haïti, Kosovo).
Un "syndrome irakien" incube depuis que l'opinion publique américaine perçoit dans l'intervention militaire en Irak une faillite stratégique et que son soutien s'érode (la majorité des sondés critique désormais l'exécution voire la conception d'une intervention qualifiée d'erreur). D'un côté, la perte de crédibilité du président Bush dans son rôle de commandant-en-chef (plus généralement la décote de sa présidence néo-impériale), la réaffirmation des pouvoirs du Congrès démocrate en matière de direction de la politique étrangère et l'effritement du consensus bipartisan post-11 Septembre favorisent un rééquilibrage du rapport de forces institutionnel sur la scène nationale. De l'autre côté, la perte d'autorité morale des États-Unis (auprès des opinions publiques américaine et internationale comme des gouvernements étrangers), l'apprentissage des paradoxes de la puissance militaire et la perception subséquente d'un moindre prestige, voire d'un déclin, suscitent l'introversion de l'élite décisionnelle de Washington, sapent le rôle policier international des États-Unis et les incitent à la retenue stratégique sur la scène internationale.
La gestation des symptômes du "syndrome irakien" infléchit déjà la posture stratégique américaine adoptée après le 11 septembre 2001 – le triptyque primauté militaire, action préventive et changement de régime. Certes, l'évolution des contraintes de l'environnement national et international des décideurs politiques américains (par exemple, la transnationalisation des menaces à la sécurité interpénètre de plus en plus intérêts nationaux et internationaux) limite ipso facto la pertinence heuristique de l'analogie vietnamienne et exclut d'emblée l'abandon de l'interventionnisme pour un nouvel isolationnisme. Mais le mythe du splendide isolement imprègne toujours une culture diplomatico-stratégique qui cherche à préserver la perception de l'exceptionnalisme moral américain en tirant partie de l'immunité territoriale (relative) des États-Unis. Angoisses et réveils néo-isolationnistes rythment ainsi les veilles et lendemains de guerre dans l'histoire des États-Unis: le Congrès rejette le traité de Versailles en 1920 puis vote les trois lois de neutralité en 1935-6-7; les premier et troisième présidents mettent en garde contre, respectivement, les alliances "permanentes" (Washington, 1796) et "contraignantes" (Jefferson, 1801). L'incubation du "syndrome irakien" explique l'attentisme de l'administration républicaine face à la montée en puissance géostratégique de Téhéran. Les décideurs américains ne remettent pas encore en cause l'utilité de la force armée dans les relations internationales mais interrogent déjà son efficacité pour des missions de déconstruction/reconstruction de l'État. Ils prennent conscience de ce que le recours choisi à la force armée implique son usage contraint et limité. Ils apprennent que la greffe démocratique occidentale prend difficilement sur un corps politique insuffisamment acculturé dont l'identité nationale est au demeurant fragmentée et abjurent par conséquent la démocratie coercitive (le "wilsonisme botté" de P. Hassner) sur l'autel de laquelle les interventionnistes néo-conservateurs et néo-libéraux ont scellé leur union ad hoc en 2003, voire réclament la désidéologisation de la politique étrangère américaine. Ils souhaitent re-hiérarchiser les intérêts nationaux américains puis réarticuler intérêts nationaux et internationaux (i.e. subordonner les seconds aux premiers). Ils veulent réviser le degré et les modalités d'engagement des États-Unis dans les affaires politiques internationales.
L'analogie du "syndrome du Vietnam" renvoie aux symptômes psycho-politiques résultant du traumatisme de la psychè collective américaine après la défaite politique face au Viêt-Cong (soutenu par le gouvernement nord-vietnamien). Les pouvoirs exécutif et législatif succombent alors à la tentation du retrait stratégique. Trois symptômes l'illustrent. D'abord, la réaction du Congrès à la "présidence impériale" (A. Schlesinger): le War Powers Act de 1973 impose au président d'informer le Congrès d'un recours à la force armée et de mettre fin à son emploi non expressément autorisé dans les 60 jours (avec la possibilité de demander 30 jours supplémentaires si la sûreté des troupes est en jeu), à moins d'une disposition contraire du Congrès. Ensuite, l'absence de réaction du président Ford aux provocations nord-vietnamienne (l'invasion du Vietnam du sud en violation du cessez-le-feu) et soviétique (l'envoi de militaires cubains en Angola pour appuyer les factions pro-soviétiques dans la guerre civile post-coloniale) en 1975. Enfin, l'énoncé de la doctrine Weinberger: le secrétaire à la Défense éponyme reconnaît en 1984 les nouvelles contraintes pesant sur l'emploi de la force armée en paramétrant l'ultima ratio regnum. Cinq conditions sont dorénavant requises: un recours vital pour les intérêts nationaux, l'emploi d'une force écrasante, des objectifs politiques et militaires clairement définis (y compris une stratégie de sortie de conflit), une réévaluation et des ajustements continus pendant le conflit, le soutien de l'opinion publique et de ses représentants. C'est précisément parce qu'elle tient compte des paramètres Weinberger (adaptés par le général Powell) que l'intervention militaire réussie dans le Golfe en 1991 – conjuguée à la croyance techniciste dans une guerre sans brouillard ni frictions née de la révolution dans les affaires militaires – désinhibe les décideurs américains vis-à-vis du recours à la force armée pour étayer in fine l'interventionnisme libéral sélectif post-Guerre froide (Somalie, Bosnie-Herzégovine, Haïti, Kosovo).
Un "syndrome irakien" incube depuis que l'opinion publique américaine perçoit dans l'intervention militaire en Irak une faillite stratégique et que son soutien s'érode (la majorité des sondés critique désormais l'exécution voire la conception d'une intervention qualifiée d'erreur). D'un côté, la perte de crédibilité du président Bush dans son rôle de commandant-en-chef (plus généralement la décote de sa présidence néo-impériale), la réaffirmation des pouvoirs du Congrès démocrate en matière de direction de la politique étrangère et l'effritement du consensus bipartisan post-11 Septembre favorisent un rééquilibrage du rapport de forces institutionnel sur la scène nationale. De l'autre côté, la perte d'autorité morale des États-Unis (auprès des opinions publiques américaine et internationale comme des gouvernements étrangers), l'apprentissage des paradoxes de la puissance militaire et la perception subséquente d'un moindre prestige, voire d'un déclin, suscitent l'introversion de l'élite décisionnelle de Washington, sapent le rôle policier international des États-Unis et les incitent à la retenue stratégique sur la scène internationale.
La gestation des symptômes du "syndrome irakien" infléchit déjà la posture stratégique américaine adoptée après le 11 septembre 2001 – le triptyque primauté militaire, action préventive et changement de régime. Certes, l'évolution des contraintes de l'environnement national et international des décideurs politiques américains (par exemple, la transnationalisation des menaces à la sécurité interpénètre de plus en plus intérêts nationaux et internationaux) limite ipso facto la pertinence heuristique de l'analogie vietnamienne et exclut d'emblée l'abandon de l'interventionnisme pour un nouvel isolationnisme. Mais le mythe du splendide isolement imprègne toujours une culture diplomatico-stratégique qui cherche à préserver la perception de l'exceptionnalisme moral américain en tirant partie de l'immunité territoriale (relative) des États-Unis. Angoisses et réveils néo-isolationnistes rythment ainsi les veilles et lendemains de guerre dans l'histoire des États-Unis: le Congrès rejette le traité de Versailles en 1920 puis vote les trois lois de neutralité en 1935-6-7; les premier et troisième présidents mettent en garde contre, respectivement, les alliances "permanentes" (Washington, 1796) et "contraignantes" (Jefferson, 1801). L'incubation du "syndrome irakien" explique l'attentisme de l'administration républicaine face à la montée en puissance géostratégique de Téhéran. Les décideurs américains ne remettent pas encore en cause l'utilité de la force armée dans les relations internationales mais interrogent déjà son efficacité pour des missions de déconstruction/reconstruction de l'État. Ils prennent conscience de ce que le recours choisi à la force armée implique son usage contraint et limité. Ils apprennent que la greffe démocratique occidentale prend difficilement sur un corps politique insuffisamment acculturé dont l'identité nationale est au demeurant fragmentée et abjurent par conséquent la démocratie coercitive (le "wilsonisme botté" de P. Hassner) sur l'autel de laquelle les interventionnistes néo-conservateurs et néo-libéraux ont scellé leur union ad hoc en 2003, voire réclament la désidéologisation de la politique étrangère américaine. Ils souhaitent re-hiérarchiser les intérêts nationaux américains puis réarticuler intérêts nationaux et internationaux (i.e. subordonner les seconds aux premiers). Ils veulent réviser le degré et les modalités d'engagement des États-Unis dans les affaires politiques internationales.
lundi 11 juin 2007
Le Congrès démocrate influe largement sur la stratégie américaine de sortie de conflit en Irak
Le Congrès démocrate accepte depuis novembre l'invitation constitutionnelle à lutter pour définir la politique étrangère américaine. Il a d'abord directement contraint l'administration républicaine par ses pouvoirs de législation. Il l'a ensuite indirectement influencée par ses pouvoirs de nomination. Il a finalement persuadé le président Bush de faire du Rapport Baker-Hamilton le fondement d'une nouvelle politique irakienne qui a vocation à forger un consensus bipartisan durable sur la stratégie de sortie de conflit en Irak.
Le Congrès démocrate a d'abord directement contraint l'administration républicaine par ses pouvoirs de législation. Certes, représentants et sénateurs ont in fine autorisé une allocation budgétaire de 100 milliards de dollars pour la conduite des opérations militaires en Irak et en Afghanistan. Les démocrates opposés au projet de loi – dont la présidente de la Chambre (Nancy Pelosi) et les principaux candidats à l'élection présidentielle (Hillary Clinton et Barack Obama) – ont échoué à insérer une date pour le retrait des forces américaines d'Irak. Mais le président Bush a dû concéder pour parvenir à un compromis de cohabitation et clore plus de trois mois de rivalités institutionnelles entre la Maison-Blanche et le Capitole. Il a accepté de: 1) conditionner les futurs soutiens au gouvernement irakien au franchissement d'étapes politiques, sécuritaires et économiques sur la voie de la réconciliation nationale, du progrès sécuritaire, de la bonne gouvernance et de la reconstruction économique; 2) commander un audit indépendant du gouvernement et des forces de sécurité irakiennes; 3) publier deux rapports (en juillet puis septembre) sur les progrès de sa stratégie en Irak. Surtout, la majorité démocrate a élargi le champ du débat en rendant l'option stratégique d'un calendrier pour le retrait politiquement acceptable.
Le Congrès démocrate a ensuite indirectement influencé l'administration républicaine par ses pouvoirs de nomination. Le secrétaire à la Défense a dû renoncer à recommander au président de renommer l'actuel président du comité des chefs d'état-major pour un second mandat de deux ans car il anticipait que l'association du général Peter Pace au conflit irakien (depuis 2003 en tant que vice-président puis président du comité des chefs d'état-major) polariserait la procédure de confirmation du premier conseiller militaire présidentiel par le sénat sur l'enjeu de la (mauvaise) gestion de l'intervention extérieure. Robert Gates parachève ainsi le remaniement de l'équipe responsable de la politique irakienne. Seul demeure le président.
Le Congrès démocrate a finalement persuadé le président Bush de faire du Rapport Baker-Hamilton publié en décembre 2006 le fondement d'une nouvelle politique irakienne officielle qui a vocation à forger un consensus bipartisan durable sur la stratégie de sortie de conflit en Irak. Suivant les recommandations de l'Iraq Study Group, l'administration républicaine cherche à internationaliser la stabilisation extérieure et à nationaliser la stabilisation intérieure de l'Irak pour négocier avec toutes les parties prenantes du conflit, responsabiliser le cabinet Maliki, réduire les violences insurrectionnelles et inter-communautaires et amorcer le désengagement des troupes américaines. La nouvelle stratégie diplomatique, politique et militaire consiste à solliciter le soutien de l'ensemble des acteurs – internationaux (Nations Unies, Union européenne, Japon), régionaux (voisins volontaires) et nationaux (groupes armés nationalistes, insurgés sunnites comme miliciens chiites) – qui ont un intérêt mutuel à agir pour stabiliser l'Irak, tout en sécurisant la population civile, en renforçant le gouvernement, en purgeant les institutions publiques, en confinant les radicaux de l'Armée du Mahdi, en marginalisant les insurgés djihadistes et en interdisant les infiltrations de troupes et de matériels organisées par Téhéran et tolérées par Damas. L'ambassadeur américain en Irak Ryan Crocker annonce que Washington est prêt à négocier avec les groupes armés chiites et sunnites qui optent pour la participation au processus politique conventionnel, y compris ceux responsables de la mort de soldats américains mais à l'exception de l'Organisation al-Qaida en Mésopotamie. (La résolution introduite par le sénateur démocrate Harry Reid et adoptée par 79 voix contre 19 en juin 2006 dénonçait encore la notion même d'une amnistie des responsables de la mort de soldats américains). Le commandant des troupes américaines en Irak, le général David Petraeus, autorise les commandants de bataillons et de compagnies non seulement à négocier des cessez-le-feu avec les insurgés, les miliciens et les chefs de tribus locaux, mais encore à assister au cas par cas la lutte armée de certains insurgés nationalistes contre les djihadistes. Le secrétaire à la Défense Gates recommande de réviser à la baisse les objectifs de la mission des États-Unis et d'inscrire la présence militaire américaine de stabilisation post-conflit dans la durée. Les troupes américaines délègueront la contre-insurrection et la stabilisation de Bagdâd pour se concentrer sur la formation-conseil des forces de sécurité irakiennes et le contre-terrorisme. Elles passeront de 146 à 100 000 soldats d'ici mi-2008. L'organisation à long terme de la présence militaire américaine sera décalquée des structures de sécurité mises en place en Corée du sud après 1953 avec l'établissement de bases semi-permanentes extra-urbaines. Quoique extrait par le Congrès démocrate et faisant dépendre Bagdâd (outre Riyad) de la garantie de sécurité de Washington pour sa sécurité intérieure, cet engagement militaire (présenté comme réversible sur demande du gouvernement souverain irakien) satisfait deux objectifs de l'administration Bush: pré-positionner des forces d'intervention rapide au cœur géopolitique de "l'arc d'instabilité" et insérer un tampon géostratégique entre Riyad et Téhéran.
Le Congrès démocrate influe désormais largement sur la stratégie de sortie de conflit en Irak en dominant sa confrontation avec l'exécutif républicain. Il confirme ainsi le basculement définitif du rapport de force institutionnel en faveur du Capitole et l'amorce d'une "présidence boiteuse" ("lame-duck presidency").
Le Congrès démocrate a d'abord directement contraint l'administration républicaine par ses pouvoirs de législation. Certes, représentants et sénateurs ont in fine autorisé une allocation budgétaire de 100 milliards de dollars pour la conduite des opérations militaires en Irak et en Afghanistan. Les démocrates opposés au projet de loi – dont la présidente de la Chambre (Nancy Pelosi) et les principaux candidats à l'élection présidentielle (Hillary Clinton et Barack Obama) – ont échoué à insérer une date pour le retrait des forces américaines d'Irak. Mais le président Bush a dû concéder pour parvenir à un compromis de cohabitation et clore plus de trois mois de rivalités institutionnelles entre la Maison-Blanche et le Capitole. Il a accepté de: 1) conditionner les futurs soutiens au gouvernement irakien au franchissement d'étapes politiques, sécuritaires et économiques sur la voie de la réconciliation nationale, du progrès sécuritaire, de la bonne gouvernance et de la reconstruction économique; 2) commander un audit indépendant du gouvernement et des forces de sécurité irakiennes; 3) publier deux rapports (en juillet puis septembre) sur les progrès de sa stratégie en Irak. Surtout, la majorité démocrate a élargi le champ du débat en rendant l'option stratégique d'un calendrier pour le retrait politiquement acceptable.
Le Congrès démocrate a ensuite indirectement influencé l'administration républicaine par ses pouvoirs de nomination. Le secrétaire à la Défense a dû renoncer à recommander au président de renommer l'actuel président du comité des chefs d'état-major pour un second mandat de deux ans car il anticipait que l'association du général Peter Pace au conflit irakien (depuis 2003 en tant que vice-président puis président du comité des chefs d'état-major) polariserait la procédure de confirmation du premier conseiller militaire présidentiel par le sénat sur l'enjeu de la (mauvaise) gestion de l'intervention extérieure. Robert Gates parachève ainsi le remaniement de l'équipe responsable de la politique irakienne. Seul demeure le président.
Le Congrès démocrate a finalement persuadé le président Bush de faire du Rapport Baker-Hamilton publié en décembre 2006 le fondement d'une nouvelle politique irakienne officielle qui a vocation à forger un consensus bipartisan durable sur la stratégie de sortie de conflit en Irak. Suivant les recommandations de l'Iraq Study Group, l'administration républicaine cherche à internationaliser la stabilisation extérieure et à nationaliser la stabilisation intérieure de l'Irak pour négocier avec toutes les parties prenantes du conflit, responsabiliser le cabinet Maliki, réduire les violences insurrectionnelles et inter-communautaires et amorcer le désengagement des troupes américaines. La nouvelle stratégie diplomatique, politique et militaire consiste à solliciter le soutien de l'ensemble des acteurs – internationaux (Nations Unies, Union européenne, Japon), régionaux (voisins volontaires) et nationaux (groupes armés nationalistes, insurgés sunnites comme miliciens chiites) – qui ont un intérêt mutuel à agir pour stabiliser l'Irak, tout en sécurisant la population civile, en renforçant le gouvernement, en purgeant les institutions publiques, en confinant les radicaux de l'Armée du Mahdi, en marginalisant les insurgés djihadistes et en interdisant les infiltrations de troupes et de matériels organisées par Téhéran et tolérées par Damas. L'ambassadeur américain en Irak Ryan Crocker annonce que Washington est prêt à négocier avec les groupes armés chiites et sunnites qui optent pour la participation au processus politique conventionnel, y compris ceux responsables de la mort de soldats américains mais à l'exception de l'Organisation al-Qaida en Mésopotamie. (La résolution introduite par le sénateur démocrate Harry Reid et adoptée par 79 voix contre 19 en juin 2006 dénonçait encore la notion même d'une amnistie des responsables de la mort de soldats américains). Le commandant des troupes américaines en Irak, le général David Petraeus, autorise les commandants de bataillons et de compagnies non seulement à négocier des cessez-le-feu avec les insurgés, les miliciens et les chefs de tribus locaux, mais encore à assister au cas par cas la lutte armée de certains insurgés nationalistes contre les djihadistes. Le secrétaire à la Défense Gates recommande de réviser à la baisse les objectifs de la mission des États-Unis et d'inscrire la présence militaire américaine de stabilisation post-conflit dans la durée. Les troupes américaines délègueront la contre-insurrection et la stabilisation de Bagdâd pour se concentrer sur la formation-conseil des forces de sécurité irakiennes et le contre-terrorisme. Elles passeront de 146 à 100 000 soldats d'ici mi-2008. L'organisation à long terme de la présence militaire américaine sera décalquée des structures de sécurité mises en place en Corée du sud après 1953 avec l'établissement de bases semi-permanentes extra-urbaines. Quoique extrait par le Congrès démocrate et faisant dépendre Bagdâd (outre Riyad) de la garantie de sécurité de Washington pour sa sécurité intérieure, cet engagement militaire (présenté comme réversible sur demande du gouvernement souverain irakien) satisfait deux objectifs de l'administration Bush: pré-positionner des forces d'intervention rapide au cœur géopolitique de "l'arc d'instabilité" et insérer un tampon géostratégique entre Riyad et Téhéran.
Le Congrès démocrate influe désormais largement sur la stratégie de sortie de conflit en Irak en dominant sa confrontation avec l'exécutif républicain. Il confirme ainsi le basculement définitif du rapport de force institutionnel en faveur du Capitole et l'amorce d'une "présidence boiteuse" ("lame-duck presidency").
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